时论广场》修法打房 也应考虑税改（李念祖）

《平均地权条例》21日初审过关。（示意图／达志影像，shutterstock）

立法院正在讨论修正《平均地权条例》，主题是如何控制房价。房价的高低与土地的价格息息相关；多年以来，有一条宪法的规定是否得到了正确的认识，与土地、房屋的价格问题密不可分，需要重新审视与思考。

「平均地权」4个字，写在宪法第142条；宪法第143条第一项则规定了平均地权的基本办法：「中华民国领土内之土地属于国民全体。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制。私有土地应照价纳税，政府并得照价收买。」此中提到了几件事，第一、土地的原始所有权属于全体国民（一般将之理解为「国有」）；第二、应该制定法律，使得人民可以从国家处取得土地所有权。土地既然可以私有，自也有土地交易的自由市场存在；第三、私有土地应照价纳税；第四、政府得照价收买。宪法此条需要厘清的是，什么是「照价纳税」？

现行税制将「照价纳税」解为缴纳土地税，其中分为土地增值税（《土地法》第176～184条）与地价税（《土地法》第167～173条），还有土地改良物税（土地改良物税，就是建筑改良物税；《土地法》第185～190条）。现行地价税，是以法定地价数额的千分之15（1.5%）为基本税率；法定地价是土地所有权人依《土地法》所申报的地价。土地增值税是直接税；地价税与土地改良物税则是间接税。

问题是，宪法第143条说「照价纳税」，指的是直接税还是间接税呢？像是地价税与土地改良物税是财产税，是间接税。间接税的特性是税款转嫁，最终的纳税者是消费者。以每年定期课征的地价税为例，土地转手时卖主通常都会计入其取得成本，而将之转嫁由买主负担，这就注定会垫高土地交易的成本，可知地价税其实是与平抑价格反其道而行的税制。

宪法143条规定照价纳税的目的既然是要防止土地价格过高，「照价纳税」，可以是直接税，像是所得税或资本利得税（土地增值税），但不该是可转嫁的间接税，如地价税、土地改良物税、房屋税（皆是财产税）。就像开征房产奢侈税来抑制房价，固然会增加税收，但久之必然发生转嫁成本的效果，反而会回头擡高房屋巿场价格。间接税的真正功用，其实只有财政税收，不是平抑物价的正确财政手段。

取得财产，常是从税后所得交换而来，财产主已经缴纳了所得税；以交易资产为业的人，还要缴纳营业税。在课征所得税后再就财产主拥有的财产（如房屋或土地）每年课征财产税（现制房屋税税率是每年1.2～3.6%），不啻要求财产主定期将财产的部分价值换成税款缴给政府。课征财产税的理由，在财政收入本身之外，学理上常说是预期财产将来的获益可观，其实就是预先征收的财产利得税或是所得税，在财产主还没有进行财产交易实际、取得收益之前，年年预先征收利得税或是所得税，将会促使财产主进行交易实现其利得，以免财产的净流失。（此时课征增值税还会有双重课税的问题。）刺激进行或增加交易，既造成转嫁成本，也会刺激市场价格上扬，只会削弱而不会达到「抑制市场价格」的政策目的。

平均地权的一个道理是所谓的涨价归公，也就是防止土地价格飙涨，以「照价纳税」作为平抑土地价格的财政手段，即该课征直接税，而非地价税或土地改良物税这类刺激土地涨价的间接税。间接税不能达成抑价的目的，并不是合目的的手段。国外立法有以使用规费而非间接税或财产税的手段打房，只增加住户难以转嫁的使用或持有成本，却不致增加房屋的交易成本，可以对照参考。

立法院修正《平均地权条例》以「打房」，是否也应同时考虑地价税、土地改良物税，乃至房屋税是否具备合目的性与合宪性而改弦易辙呢？

（作者为东吴大学法律研究所教授）