陈一新／台旅法效应 端看川普怎么玩
▲美参议院全院无异议投票通过「台湾旅行法」，鼓励美台各层官员互访，下一阶段将提交白宫，等川普签署立法。（图／路透社）
美国联邦参议院院会3月1日（台北时间）以无异议方式通过联邦众议院版本的「台湾旅行法」（Taiwan Travel Act，简称TTA），显示两院看法一致，不用进行文字修正或内容调整，直接送请美国总统川普签署为公法。这项要求促进美台政府所有层级互访的「台湾旅行法」，不仅是1979年「台湾关系法」（Taiwan Relations Act，简称TRA）通过以来最让北京头痛的美国法律，也是台美断交以来最让台湾（特别是蔡英文政府）兴奋的美国国内法。
1979年后，台美官员互访集受到诸多限制。直到老布希总统1992年卸任前派遣「美国贸易代表」奚斯访台谈判美台「贸易投资架构协定」（TIFA）才打开新局。1994年，国务院推出「美国对台政策调整」同意美台官员互访，但包括总统、副总统、阁揆、副阁揆4位高阶领袖以及具主权象征意涵的外交部长与国防部长不得访问华府。
为什么这次「台湾旅行法」让北京高度反弹呢？由于该法案要求行政部门「促进美台政府之间所有层级的互访」，因此，大陆担心包括台、美总统在内的领导阶层从今以以后都可以相互访问。惟由于减税法案已于2017年底通过，川普与参众两院共和党的国会大老已大幅改善关系，加上美国期中选即将在年底开打，通常执政党都会多丢一些席次。因此，川普与参众两院共和党国会议员必须同舟共济，才能做到小输就是赢。
北京忧心「台湾旅行法」是一项具有约束力的法案，认为国会将会想方设法让行政部门就范。其实，即使「台湾旅行法」是一项具有约束力的法案；但是，行政部门各个部会或许多少要应付一下来自国会的压力，只是到底执行到什么程度，基本上还是行政部门说了算。北京更担心「台湾旅行法」通过之后，蔡英文政府会继续不断在美国国会下功夫，要求他们提出友台法案，以挑起美中矛盾，破坏双方关系。事实上，蔡政府这次国安团队改组正是以强台美关系为主，一方面借此表明她有「力抗中国压力」的「总统意志」与能力，一方面向国人夸耀「台美关系曾所未有的好」。
其实，大陆也不必过于担心，因为怎么做还是美国行政部门说了算。对于国会的侵权行为，行政部门若能巧妙运用，不无可能转化为外交或军事工具，例如，中国大陆过去拒绝让美国航空母舰小鹰号、史坦尼斯号官兵到香港度假。但是，去年美国国会通过「2018财政年度国防授权法」的「美台军舰互访」修正案之后，雷根号就顺利停靠香港。同样地，川普未来也可以利用「台湾旅行法」让北京在很多领域投鼠忌器。
不过，「福为祸之倚」，「台湾旅行法」可能对美台官员互访开了道「巧门」，但台湾也可能会为此付出一些代价。美国代理亚太助理国务卿董云裳2月16日在参院外交委员会提名听证会的证辞就显示，一旦到了重要关头，美国政府就会舍台湾而就大陆。董云裳表示，美国政策是不承认台湾是主权独立国家，不把中华民国国旗放在官网。过去发言对台湾一向友好的她，何以要对台湾说出重话？唯一可能的解释就是，为了让白宫与国务院继续维持与中国的正常交往与可能合作，也为了真除助卿后，她必须以新职为重。因此，她选择对台湾下重手，将中华民国国旗从官网下架。
同样地，针对国会「2018财政年度国防授权法」的「美台军舰互访」修正案，看起来好像也对台湾有利。不过，中国驻美公使李克新月前在华府华侨餐会上扬言，「美舰访问高雄港之时，就是解放军武统台湾之日」。就算这只是虚声恫吓，也让蔡英文不得不承认武统的可能性。
参议院通过「台湾旅行法」，对行政部门当然有压力，不过派谁访问台湾完全由总统决定，在可见的未来，层级应不会超过亚太助卿或助理国防部长，但这也够让中国头痛，必须高分贝反对。可是，北京恐怕也无可奈何。这个法案未来就看川普怎么「玩」，他可以玩到让中国跳脚，也可以玩到让台湾「画饼充饥」，让台美关系好像有些改善，但双方国防、外交官员还是只能在华府以外的地方磋商。
总之，因为「美台军舰互访」修正案、「台湾旅行法」等友台法案看起来像是立法部门对行政部门下指导棋，所以白宫与国务院都不太爽，但又不能对国会发作，只有把气出在台湾头上 ; 北京对该项法案也很感冒，但怒火不好针对华府发作，只好对台北发泄。
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●陈一新，中国文化大学政治学系讲座教授。本文转载自2018年3月4日《中国时报》。以上言论不代表本网立场。88论坛欢迎网友参与，投稿请寄editor88@ettoday.net