多维TW／《台湾旅行法》：是胜利也是陷阱
文／万敏婉 图／多维TW提供
美国众议院通过了《台湾旅行法》，不仅台美双方喜闻乐见，更标志着台湾在美国国会政治运作的一大胜利。然而这样的胜利是否代表台湾将会更安全？若法案正式施行后，美方对台政府高层提出了邀约，是否对台海情势带来威胁？台湾有没有拒绝美方约访的正当性？甚至法案是否成为引诱台湾跨过两岸局势红线，触发武统的陷阱？将是台湾在享受美国国会胜利果实之际，必须主动思考的难题。
《台湾旅行法》旨在解除39年来台美政府高层互访禁令，法案内容除了取消1979年来美国对台湾正副总统、行政院长、外交部长与国防部长等「五黑名单」禁止赴华府访问的限制，更鼓励台美双方「所有层级」官员、以「任何目的」进行互访，并与国务院及国防官员等会面，过去包括国防与外交等敏感议题也将不再设限。
这部标志着台美关系能更进一步的《台湾旅行法》，之所以在此时获得众议院通过，首先反映的是美国对于中国大陆崛起的不安情绪及与日俱增的威胁感。上至美国国防部，曾在1月19日发布的最新国防战略报告中，将中俄视为美国的头号威胁；下至美国人口研究所所长毛思迪（Steven Mosher）也在近日发表新书的《亚洲的霸凌者：为什么中国对世界秩序是新的威胁》，称中国大陆的大一统零和世界观，已对美国带来威胁。
美国从学界到政界对中国大陆崛起所弥漫的不安全感，使得国会欲藉台湾遏制中国大陆，或作为美中博弈里向中国讨价还价的工具，已再度列入美国的外交政策选项。
若《台湾旅行法》最后果真获得总统川普（Donald Trump）的签署并施行，将可让美方透过《台湾旅行法》所赋予的「邀访台湾高层政治人物」法律正当性，成为继对台军售外，另一种美中关系杠杆操作的工具，借以平衡美中台及安抚美国内部声浪，或借此试探台湾舆情，甚至挑动台海情势。政治工具的增加，对美国自身利益来说是有备无患的。
就长期以来致力于增进与美国关系的台湾来说，此次众议院通过《台湾旅行法》则彰显出以「台湾人公共事务协会」（FAPA）为主的在美台湾人游说团体与驻美外交单位，长期与友台的美国国会议员互动，透过努力「博感情」与金钱「政治公关」下的成果。
在此情况下，台湾舆论对美国众议院通过《台湾旅行法》的讯息喜闻乐见乃合情合理，甚至于川普签署也不奇怪。然而在对法案满怀期待的同时，台湾人或许更应该仔细探问，这个法案虽让台湾与美国有更深层的联系，但它是否真能让台湾「更安全」？
首先，我们得面对台湾主要安全威胁来自于中国大陆这一基本事实。在中国大陆《反分裂国家法》中，明确规定三种「不排除对台使用武力」的前提，即「发生把台湾从中国分裂出去的事实」，或「发生将导致台湾从中国分裂出去的重大事变」，或「和平统一的可能性完全丧失」，这三种情况的研判标准，完全掌握在北京手里。
台海情势一旦触动中国大陆所画定的「红线」，台湾的安全便将受到威胁。然而，在台湾自身武装力量实际上无法与中国大陆抗衡的情况下，寻求另一个强权，即美国的支持，以便强化台湾的安全性，成为台湾社会上至政坛高层，下至升斗小民所宣传或相信的方式。如美国盖洛普（Gallup）2016年的美国领导力信心调查中，特别针对亚洲民众认为美国是否在其遇到危险时出兵进行调查，台湾有44%民众相信美国会协防台湾。
事实上，两岸若真有战事发生，美国会否驰援永远是个未知数。1995年前总统李登辉在美国国会两院决议及美国柯林顿（Bill Clinton）政府同意下，赴康乃尔大学发表公开演说，此后引发1995年及1996年两次台海飞弹危机。两岸情势紧张到美、日、菲律宾与马来西亚等国皆准备撤侨，战事可说一触及发，最后在美国航母靠近台海后才让危机降温。回到现在的情况，台海两岸实力对比李登辉时代已经完全颠覆，美中两国的军事实力差距也在快速拉近，中国大陆的海空军实力已经可以延伸覆盖到第一岛链，对美军航母等构成严重安全威胁。如果今天再发生类似危机，中国大陆是否会如当时那样克制，以及美国还是否会再对中国大陆施加军事压力，甚至引爆美中全面冲突，谁也不敢保证，特别是在川普回归「美国优先」的基调下。
将剥夺台湾主动性
由于川普才刚签署了考虑美台军舰互停适当性与可行性的「2018会计年度国防授权法案」，借以强化台美伙伴和合作关系，加上川普上任后持续以美国利益绝对优先的执政方向，以及其2016年当选时曾打破37年来的惯例，与蔡英文展开「川蔡通话」的记录，《台湾旅行法》最终获得签署并非不可能。应该思考的是，基于这部法律，台美政府高层互访要不要落实？这将对台海将带来什么样的冲击？
倘若美国智库比如像布鲁金斯学会（Brookings Institution）在《台湾旅行法》通过后，主动邀请蔡英文赴美公开演讲，台湾要如何因应？在前车之鉴下，蔡英文若成行，恐将再次酿成台海危机，至于危机延烧的程度，在现今两岸和美中实力对比下，一定会比1995年的台海危机更为严重，甚至可能会直接导致对岸遂行「武统」。
另一方面，倘若蔡英文选择婉拒出行，势必得面对来自台湾社会及绿营内部的强烈质疑。即便蔡英文营造出「内政优先、外访站边」拒绝美方邀约，若美国提出邀访的单位由智库改为美国国会，蔡英文将进一步失去拒绝邀约的正当性，陷入「里外不是人」的困境。
再进一步对《台湾旅行法》下的美中台情势做一大胆假设，若中国大陆内部的武力统一台湾声浪过高，是否可能有某一方为「启动武统」解决台海问题，透过游说等方式，藉美方机构向台湾总统等政坛高层发出访问邀请，促使台湾踩上中国大陆的红线？
在没有《台湾旅行法》的时代，台湾政坛高层出访是否赴美、过境，多半仍需台美双方事前相互沟通。一旦《台湾旅行法》正式施行，美方或美方任一机构就可在未与台方达成共识之前，单方面宣告邀约台湾政治高层，且在法律制约下，美当局为免引发非议，也不易藉签证核发等手段阻止台湾官员入境。
对台湾来说，此举将原本台美交往间仅存的弹性与主动性全盘交出，是未来在面对可能成真的《台湾旅行法》时必须随时戒慎之处。