多维TW／《台湾关系法》40年　台美烟花绚烂的背后

文／万敏婉　图／本报资料照／路透社

美国对台湾的持续成功与安全有着深远且持久的利益，此乃深植于我们对共享的核心价值及民主承诺之中。

2019年3月19日，美国在台协会（AIT）处长郦英杰（Brent Christensen）首度走入外交部位于凯达格兰大道上的官署，与外交部长吴钊燮召开联合记者会，宣布台美将建立新的对话机制「印太民主治理咨商」，象征台美关系再向前迈进一步。

郦英杰于演说中指出，今年是《台湾关系法》40周年，强调「《台湾关系法》这项美国法律，不但为美台关系提供了框架，也使我们双方得以发展紧密又长久的伙伴关系」，因此在2019年，美方将用一整年时间，举行一系列活动。其中，台美共享的民主价值，正是把双方连结在一起的最重要思想体系。

掩饰「抛弃盟友」的遮羞布

郦英杰这段话中，清楚点出台湾关系法的几个本质，第一，这是一个美国的国内法律，第二，台美关系从来不是邦交，而是这个由美国国内法所提供的「框架」。第三，台湾关系法所隐含的台美「连结」，在于民主价值这一个看不见、摸不着，需要时可被使用，不需要时又可被弃置一旁的意识形态。

尽管如此，对不少台湾人来说，看到这部法案，总有心理上的满足感，似乎这样一套法律就可说明，台美虽无邦交，但美国老大哥为了照顾台湾，特别订立法律来「保护」台美关系，法案也成为台美友好的最佳实证。

然而，若仔细检验其立法过程，不难发现，这个让台湾人视为台美友谊坚如磐石的法案，当年其实是在美台断交背景下，透过一份事后补订的法案，让美国能够有块以「维护及促进台湾人民人权」为名的遮羞布，掩盖美国为自身利益、抛弃盟友的现实。

40年前的1978年12月15日，当时的美国在经历了1971年季辛吉（Henry Kissinger）「密访」北京、1972年前总统尼克森（Richard Nixon）「明访」中国大陆并签署《上海公报》，表明双方同意搁置台湾问题，开启建交可能；以及1973年双方互设办事处，甚至是1975年前总统福特再次出访中国大陆确立双方建交意愿后，终于在前总统卡特（Jimmy Carter）手中，与北京正式签下建交公报，双方于1979年的1月1日开展正式外交关系。

消息传至台湾，激起民众强烈反弹，不但包围美国使馆，连时任美国副国务卿的克里斯多福（Warren Christopher），于1978年12月27日抵达台北松山机场，计划与蒋经国政府进行断交后谈判，则是刚下机就遭时任外交部次长的钱复以「美国不仅破坏中美友谊，也破坏西太平洋和平」当面痛斥，克里斯多福的车队在离开松山机场路上更惨遭愤怒抗议群众丢鸡蛋、油漆攻击，场面几乎失控。克里斯多福一度要求原机返美，最后虽然勉强停留了两天，但该场断交谈判最后仍失败收场。

其后，时任外交部政务次长的杨西昆赴美展开长达两个多月的谈判斡旋，终于让美国国会在1979年3月28与29日，也就是美国与中国大陆建立正式外交关系后近三个月，由参众两院通过这份以「协助维持西太平洋之和平、安全与稳定，并授权继续维持美国人民与在台湾人民间之商业、文化及其他关系」为立法目的的《台湾关系法》。并在当年4月10日由卡特签署通过，同时追溯至当年1月1日起生效。

法案运作 全依美国所需

尽管不可否认，《台湾关系法》中明白写出的「提供防御性武器给台湾人民」条文，让台美军售能透过美国国内法所提供的法源，多年来持续运用，从而让台美政治人物，都能借由「美国卖武器给台湾」的行为，与「美国也有可能保卫台湾」建立印象连结。尽管这种连结实际上仅是一戳就破的泡沫，但在泡沫尚未实际接触外力前，都可作为政治人物借以宣传的美妙愿景。

平心而论，即便没有台湾关系法，美国仍可对台军售，反之，即便法源存在，也不代表美国「必须」军售台湾。毕竟这段条文只是让台美军售更具法律正当性，而不是对军售行为订立许可性规范。也因此，即便有着法源依据，美国也可根据自身需求与利益判断，来决定是否对台军售。

例如前总统马英九上台后，两岸关系逐步走向更紧密结合，2010年起双方更就《两岸经济合作架构协议》（ECFA）签署第一次协议，并在隔年成立「两岸经济合作委员会」就双方后续货品贸易、服务贸易、投资保障及争端解决机制展开协商。在此情势下，美国从2012年起，国防部与国务院官员便曾两度缺席主要讨论台美军售议题的「台美国防工业会议」，2014年美国国防部还删除已批准的台湾F-16A/B型战机升级案，变相地单方面暂停对台军售。直到2014年3月，太阳花学运发生，学生占领立法院，并迫使已获通过的《服贸协议》被无限期推迟后，台美军售才在2015年获得恢复。

衡酌形势 智取生存空间

但另一方面，若要说《台湾关系法》只是个单方面对美国有利的国内法，也不尽公允。该法案至少白纸黑字地写明「任何企图以非和平方式来决定台湾前途之举——包括使用经济抵制及禁运手段在内，将被视为对西太平洋地区和平及安定的威胁，而为美国所严重关切」，另外，法案更指称美国的政策包含要「维持美国的能力，以抵抗任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段，而危及台湾人民安全及社会经济制度的行动」。

尽管条文中所谓的「美国严重关切」，以及美国要维持能力「抵抗任何高压手段危及台湾人民安全行动」等描述，究其细节，相对空泛且充满了扩充或是限缩的解释空间，但如此描述所反映的现实是，台美之间确实存在某程度的共同利益，而这个共同利益与两岸关系有一定的连动，也因此让台湾有可能在维持或维护台美共同利益的情况下，向美方多讨要一些「照顾」或「保护」。另一方面，也因为这种台美利益与两岸关系情况的连动，让台湾得以借由台美交往程度的保守或激进，反过来向北京寻求相应补贴。

换句话说，中美两强如今因中国大陆的崛起，双方必然存在着结构性矛盾之际，对美国来说，台湾在中美间的「作用」就会被凸显出来。因此，在中美间竞争与合作必然同时存在的国际格局下，就逐步出现了呼吁台美高层互访的《台湾旅行法》、台美军售定期化的《亚洲再保证倡议法案》，甚至是近期美国议员公开呼吁美国副总统或是阁员访台、美国第一届「印太地区保卫宗教自由公民社会对话」在台北举行，甚至AIT更首度联合日本台湾交流协会，与外交部在3月26日至28日于台北共同举办以打击贪渎为主题的2019年「全球合作暨训练架构」（GCTF）。

各式台美联合活动与合作陆续推出，确实彰显出双方友好现状，就如同满天耀眼的烟花，让人目不暇给，拍掌叫好。然而台美友谊烟火之所以能被燃放，仰赖的是背后中美结构性矛盾大格局。同时，这样的格局却也产生台美关系拉近时，势必损及两岸的后遗症。因此，若没能掌握好台美的距离，莽撞行事，一旦造成两岸关系破裂且难以修补，对台湾反而更为不利。

在当前中美大局未转向调整前，或许台美的友好烟火还能持续燃放，台湾也有机会借此争取到更多利益，但要如何掌握好那个「度」，让烟花的美景能常留心中，而不是只剩满地炮竹残渣，犹是对执政者智慧的考验。