多维TW／尴尬台湾 南海难容？
文／廖士锋 图／多维TW提供
近期南海局势益发诡谲，各国领土纠纷并未随疫情冻缓，各方的频频动作中，唯独台湾的存在感相当薄弱。
直到5月12日，日媒共同社报导「消息人士」透露解放军打算于8月份，在靠近海南岛的南海区域举行设想夺取东沙群岛的大规模登陆演习。消息一出，南海形势得到台湾社会较大的关注，不过此时身处南海局势变动中的台湾，角色也十分尴尬。
首先，是台湾对自身法理定位转变造成的尴尬。台湾对南海诸岛的主权声索法理依据源于1947年中华民国内政部公布「南海诸岛位置图」、「南海诸岛新旧名称对照表」，以及1952年台北签订的《中日和约》明定日本放弃台湾、澎湖、南沙、西沙权利，当时台北在许多国际组织都是代表全中国唯一的合法政府。
尽管台湾的国际地位时过境迁，就连对「中华民国体制」，尤其是争取中国代表权抱持极大怀疑态度的民进党，都仍认为南海属于台湾的领土，但是各方依据却有不少差异：国民党偏向以历史和对外条约层面解释；民进党则偏向以国际法和现状层面解释，主张台湾拥有其控管的岛屿之权利。
2016年蔡英文上任后，沸沸扬扬的菲律宾控中国「南海仲裁案」宣布判决，却称由「中国台湾当局」实际控制的太平岛在内，所有南沙群岛最多只是礁而非岛、不能产生专属经济区。也因为这个争议，2016年民进党政府几次发表声明驳斥判决，并强调南海诸岛是台湾的领土，然而并未提「U型线」或「历史性水域」。蔡英文执政下，外交部对南海问题发表声明也远较马英九时期为少。
2018年8月台湾与萨尔瓦多断交，蔡英文发表重要谈话，言谈间首度自称「中华民国台湾」。如今大家对这个词汇耳熟能详，不过，当原先的「中华民国」变成了「中华民国台湾」时，台北对于周遭岛屿的声索力道就相形削弱，毕竟1947年「南海诸岛位置图」并不是「中华民国台湾」所划设。
以苏贞昌跟金门立委陈玉珍近期的多次口角来看，就连金门、马祖在「中华民国台湾」论述下都难寻位置安放，更何况是南海？比如太平岛跟高雄港距离1,600公里，周遭所有主权声索国的距离都比台湾来得近，一旦「中华民国台湾」跟太平岛间只是占领控制关系，纽带连结便不若「中华民国」来得牢固。
其次，是美中台三角的推挤。目前中美摩擦激烈、两岸关系糟糕、美台关系友好，这种三角关系类型，使得台北在南海周遭行为很难使得上力。
以美台关系来说，2014年美国国务卿凯瑞（John Kerry）曾提出「南海冻结倡议」，要求相关国家冻结所有在南海挑衅活动，虽然得不到东南亚国协与中共支持，美方却将之用在对台政策上。
例如2015年底，甫来台受勋的前白宫国安会亚洲事务资深主任麦艾文（Evan Medeiros）公开称马英九若登太平岛「这是在错误的时间、对这个区域发出错误的讯息」，引起马英九十分不悦。就算登岛推迟到2016年大选结束后，美国在台协会（AIT）发言人游诗雅（Sonia Urbom）仍称「我们感到失望，此行动不仅绝无助益，也无法为南海纷争的和平做出贡献」。
美方对台湾政治的掣肘从未消失过。目前跟美国关系更为友好的蔡英文政府，除了尚未高调在南海付诸实际行动外，更曾有媒体报导绿营智库建议将太平岛租借给美国，引起两岸关注。
而两岸关系也与台湾对南海主权声索的途径高度相关。两岸分别主张整个南海诸岛都归属于其下领土，即体现了主权高度重叠的特性，这是其他声索国都没有的元素。
两岸关系与南海政策的连动性，最具体的表现即为1993年辜汪会谈前不久，台湾公布了《南海政策纲领》。而蓝绿两党执政下，陈水扁跟马英九分别在任期尾声登上太平岛，中共回应也截然不同。在资源运用上，马英九时期台湾中油与大陆中海油合作在南海区域探勘石油，使扁时期签约的「台潮石油合约区」密集运作、并新订了「台阳石油合约区」持续探勘南海资源。蔡英文时期则没有新的合作案，甚至南韩油商与中海油合作2018年在东沙岛周遭挖出日产量甚高的石油，民进党政府都未作回应。
如今两岸关系恶劣但美台关系友好，台湾若推出积极的南海政策，则不仅美方不见得会乐见其成，与陆方之间可能也吃力不讨好。地缘政治的结构性因素，使得台北在声索周遭海域与岛屿权利时，几乎没有太多施展空间。
不见南海的新南向政策
第三个尴尬，当属新南向政策。2016年大选，蔡英文阵营的一个政见主轴就是新南向政策，希望台湾降低对大陆经贸依赖，转而与东南亚国家建立更多经贸关系。在强调交流、合作、经贸往来的新南向政策中，民进党政府并不愿意公开谈主权争议，「南海」这个台湾与东南亚国家最重要的地缘纽带，反而是一片空白。
但是，东协与中共2017年开始的《南海行为准则》谈判，据中共外长王毅5月24日透露，目前已进入第二轮审读，但至今完全没有台北参与的空间。台湾仅能以中华台北名义参加印尼受加拿大资助于1990年创办至今的「处理南中国海潜在冲突研讨会」（南海会议），这最多只能算是一轨半对话、甚至是二轨性质。
近期伴随着敦睦舰队大规模染疫，民进党立委王定宇声称舰队有「机密任务」，引发媒体关注是否与周遭国家联合军演的消息。海军旋即在4月23日公布航程图，显示该舰队曾到达新加坡附近、纬度0度的南海南缘，引发遐想。不过海军5月12日澄清表示，与南海国家操演报导内容纯属臆测绝非事实。至此，系列动作引来的外交军事突破或新南向成功的想像，均戛然而止。总的来看，本该在新南向政策当中处理的南海边缘化危机，最终仍无进展。
不想徒留遗憾 终须正视尴尬
上面三个尴尬加乘，不难解释为何台湾在近期南海局势变化中如此低调。主因在于美中台三角结构下，限制了民进党政府进一步处理南海问题的意图与能力，一方面是台湾不愿意掀起主权争议，另一方面则是现有的主权争议协调机制，也难有台湾的容身空间，处境无异是进退维谷。
民进党2016年二度执政以来，学界与民间有不少声音催促政府尽快确立有别于国民党时期的南海论述方向，但至今并未看到民进党政府有所作为。甚至2016年面对南海仲裁案引发的太平岛争议时，时任行政院发言人童振源还称「各国未在该水域划定经济海域」，实则菲律宾、越南等国皆已划设专属经济海域，随后童振源又表示行政院不排除登岛宣示主权。但整件事情最后不了了之，一转眼就过了四年。
这种尴尬对来追求「历史定位」的领导人来说，恐怕并非无伤大雅，否则陈水扁、马英九就不会特意在卸任前亲赴南沙太平岛宣示主权。但与卸任前摆出姿态相较，更重要的无疑还是在任时的作为，不可能永远回避南海的紧张形势与变化，这将持续考验着步入第二任期的蔡英文。