ECFA审议 应以其本质准用条约批准程序

ＥＣＦＡ在两会代表签署并经行政院会通过送立法院审议以后，为了ＥＣＦＡ之名称非属狭义之条约，是否应以条约审议程序通过，引发各方论战。其实在国际条约法之实践中，台湾已有前例经验足供参考。

在国际社会中，台湾不被多数之其他成员视为国家，但国际社会成员又必须与台湾互动，并在国际文书中建立与台湾间的「合约关系」（contractual relationship），以使台湾负起条约下之义务，并给予台湾条约下特定的权利，遂发展出「替代性文书」以使台湾得以行使并达到条约法下签署与批准的法律效果；并藉「准用」（mutatis mutandis） 之法律概念的运用，而使国际条约之特定条款得以适用于「不具国家身分」的台湾。此种「以法律手法解决政治困难」的作法，值得国内各党派人士参酌。

上述实践发展于国际渔业法中者，最具特色。自一九九五年《联合国鱼群协定》（UN Fish Stocks Agreement） 中刻意创设「渔捕实体」（fishing entities）此一法律名词后，国际社会与台湾即共同尝试利用此一法律名词，以解决台湾参与政府间区域渔业管理组织问题。

第一次的考验是在一九九七年至二千年为设立中西太平洋渔业委员会（ＷＣＰＦＣ）所从事多边国际公约谈判。我国提出「议定书」修正模式，但又因议定书一词属条约名称而不为主席所接受。笔者遂建议主席，是否可以另一纸文书让台湾代表得以正式签署（即签署之替代文书），并将公约文本作成该文书附件，以建立与公约间联系关系；同时在该文书中清楚表述，台湾对公约正式承诺受其约束的文书（即批准书之替代文书）须经国内程序完成之后（即经国会通过）再行存放，而此一签署替代文书的名称则可用联合国鱼群协定中多处使用的「安排」一词。此一建议获得主席与绝大多数谈判国之接受，终使我政府官员得以在公约签署仪式中正式签署《渔捕实体参与安排书》，公约文本遂后经国会审议通过，总统批准，完成国内法定程序，再以批准书替代文书递交至公约保管国的纽西兰政府，完成存放的条约法程序，而使台湾成为WCPFC会员。

第二次考验是一九九八年至二○○三年美洲热带鲔鱼委员会（IATTC）的修约过程。此时，在主席坚持先予议定下，不仅签署与批准替代文书之内容文字成为谈判标的，公约条款中凡有涉及国家或主权意涵者，均受到中共、墨西哥等国挑战；在欲将台湾纳入规范，但又不愿承认台湾国家身分的政治困难下，最后均以「前（本）条准用于作为委员会会员之渔捕实体」加以解决。我国会日前业已通过该公约，并经总统批准，近日即将递交批准书之替代文书至美国政府存放，今年八月公约正式生效，我国立即成为IATTC之正式会员。

两岸之间所议定，并欲对双方均产生法律约束力的ＥＣＦＡ，不论其名称为何，本就有双边条约之「本质」。但两岸政府各自囿于意识形态或法政理解，均不愿引用条约、协定等具清楚条约意涵之文件名称，亦不愿明言ＥＣＦＡ为双边条约，但该协议第十五条「生效」却明文规定「本协议签署后，双方应各自完成相关程序并以书面通知另一方。本协议自双方均收到对方通知后次日起生效」。第一句与前两个国际公约案例作法相似，虽不明言何谓「各自完成相关程序」，但其实就是双方各自就ＥＣＦＡ完成内部之核定或批准程序，第二句之规定则与使双边条约正式生效之标准换文程序雷同。

在谈判ＥＣＦＡ时，相信两岸均面对相同的政治困难，但已在ＥＣＦＡ条款文字中技巧地予以处理。基于此种认识，立法院诸公及各党派政治人物若欲共同维护那「不便明言」之主权尊严，何不捐弃对协定与协议间名称的争议，就ＥＣＦＡ之本质，「准用」条约案之审议程序，尽快通过ＥＣＦＡ，以便早日完成换文生效。（作者为中山大学海洋政策研究中心主任、社科院教授）