气候变迁与台湾安全：建构国家行政责任的指标

蔡育岱&谭伟恩

将气候变迁与国家安全进行联结的讨论，甚至是学术研究已经在近几年成为许多不同科学领域共同的发展方向。台湾，一个二氧化碳排放量高居世界第21以及人均碳排量位居亚洲首位的国家；【注1】 一个被世界银行（World Bank）指出同时暴露于三项以上天然灾害之土地面积与受灾威胁之人口高达73%的太平洋岛屿，【注2】当然没有理由不去了解气候变迁与国家安全的关联性。国内既有的研究成果目前已经至少包括有气候变迁对于：水文环境、经济产业、能源安全、公共卫生、生态系统、 灾害防制，以及法律制度等面向的影响。这些具体或前瞻性的研究与分析报告也都不约而同对于政府提出呼吁，冀盼有关单位尽早建构因应气候变迁的行政效能，同时相互间要能形成支援网络。换句话说，「应有所为」已是国内普遍的共识，而政府也必然知道此乃无可推卸之责任。

现在的阻碍（或是说妨害政府建构因应气候变迁能力的主因）在于，台湾人民有没有具体的权利基础去要求政府积极地履行维护国安全的义务？由于气候变迁造成的各种安全威胁是发生在国土境内，与来自境外的军事威胁在本质上迥不相同，因此理论上和法律制度的设计上，隶属国防体系的公家机关不会是第一线因应气候变迁的政府部门。相反地，内政部消防署所设立的中央灾害应变中心成为我国目前因应气候灾变的主要机制。然而，陈劲甫等学者的研究指出，我国的灾害防救体系颇不完备，特别是：「中央地方角色权责混淆与预算编列不合理；地方政府防灾整备与应变能力不足；权责过度切割跨部会分工与整合不足指挥权责紊乱；各层级应变机制未能有效结合；灾害资讯情报监侦系统尚未充分整合与掌握；民防与动员体系未能发挥设计功能；救灾资源整合未落实」。【注3】在这样的情况下，国军成为台湾政府强化因应自然灾变的优先策略选项，并很快地在官方文件上（例如：2009年的国防报告书）确立了国军的灾害防救角色。

然而，引入国防系统或是增加国军救灾角色就是政府履行确保国家安全义务的表现吗？或者更精确地说，是否只要在灾变发生之际或之后动员国军救灾或进行灾区重建，就是行政责任践行的指标？基于几点理由，答案是否定的。首先，救灾与防灾是不同的概念；国军或许在救灾效能上具有优势，但气候变迁的核心问题在于各种不可预期之自然灾变的防患。毋宁，建构风险评估的能力，平时就一点一滴强化脆弱点的抗灾轫性，并透过保险机制来分散人民与国家的财产损失，远比草率修法要求国军参与救灾更有实益，更能展现政府的行政智慧。其次，台湾山地面积多于平地，山区住宅人口不算少数，且比例偏高为经济弱势社群。因此，水土保持、林地复育、宪法本文第155条和增修条文第10条8项等各种与国家安全或人民安全紧密的措施，应毫不迟疑成为行政与立法部门的首要顾念与职责。这些措施的颁定与落实远比下令与动员国军救灾更能体现政府因应气候变迁的决心与魄力。最后，从国内产业结构与国际规范义务来看，台湾已不是农业为主体经济结构的国家，本国粮食自给率（以热量计算）在民国100年为33.49%，【注4】农耕产品进口值（以民国101年为准）是出口值的近6倍。如果再加上考量身为世贸组织（WTO）会员国的贸易自由化义务，则未来我国粮食安全的自主性只会越来越低，深受国际粮食贸易市场与价格波动之影响。

有鉴于此，提升现有农作收成的效率与改善农作储存的条件当是政府因应气候变迁下粮食不安全的可行方法。事实上，根据联合国粮农组织（UNFAO）的估计，在北美地区每10万英亩的耕地，就有平均约25%的农作物在收割过程中被遗留于田地或是在运送过程中流失。此外，由于市场竞争的因素，许多可食用但卖相不佳的农作物可能被生产者刻意地遗留或弃置，这无疑是相当浪费粮食的行为。台湾食品加工业与饮食文化发达，如果政府能提供奖励或辅助，当可在生产效率、农作储存、品质升级等三方面大幅强化粮食安全；而这些可行的政策相较于拨放军粮，然后透过直升机或悍马车送入灾区，难道不是防范气候变迁之下各种灾变更好的方法，与强化国家行政绩效更好的指标？

注：

1.以2011年的统计为据。2.World Bank, Natural Disaster Hotspots – A Global Risk Analysis (2005). 3.陈劲甫、王中允、林子伦，「我国国军投入灾害救援之研究」，2010台湾公共治理研究中心年度研讨会（10月5日），行政院研究发展考核委员会，页235-265。4.http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/indicator/Indicator.aspx

●作者蔡育岱，中正大学副教授；谭伟恩，Slow Food USA 会员。本文言论不代表本报立场。论坛欢迎更多参与，文章请寄→editor@ettoday.net