天下没有免费的午餐及晚餐 自由市场反让人民不自由
文／李显峰 台大社科院公共经济研究主任
当前全球争议的焦点是开放或保护之争，各地有赞成自由贸易，同时也有人抗争，随着所得分配的恶化，这样的冲突越来越热烈。一九八○年代全球兴起一股自由化的风潮，大力倡议小而美政府的理念，反对凯恩斯学派主张的干预经济活动，各国政府纷纷检讨公共行政体制的设计及运作。随着新自由主义思潮冲击各国的经济政策，大力鼓吹自由化及政策松绑，国（公）营事业追求私有化（民营化），保护财产继承，变更司法管辖权，这些成为一股热潮。
《财团治国的年代：从自由市场到不自由的人民》，本书检讨一九八○年代英国在柴契尔夫人主政期间大力推动的民营化政策，不幸的是结果显然与原主张预期的理想落差甚大。
本书作者詹姆斯•米克曾担任《卫报》驻莫斯科记者九年，对于共产经济转型过度为市场经济期间的过程有亲身的体验，再对照英国混合式经济制度的国营事业纷纷转型发生的混乱现象。作者以故事体方式描述英国数个国（公）营事业民营化，证明了一九八四年电信事业民营化，接着一九八六年天然气事业，一九八七年机场航站，一九九○年代的电力及铁道事业，结果都是不完美的结局。本书点出问题与全球企业及跨国连锁集团的策略有关。
书中取材举例丰富，描述整个事件的发展过程完整细腻，如同看一部电影般精彩，但因访谈有关的机构、人物及英国的地名相当众多，也出现许多国际大企业名称，刚开始阅读时的确会对读者造成混杂困扰；但读者却也能藉本书检讨的案例，认识英国经济及社会体制的运作，以及许多跨国垄断性企业的经营作为。
书中检讨整理英国私有化（或民营化）的事业分别是：
一、邮务私有化：分拣室的故事，二、铁道私有化：导致号志失灵，三、自来水私有化：导致没有一滴水可喝，四、电力事业私有化：发生电力战争，五、医疗服务私有化：结果是伤痕累累，六、国宅私有化：导致没有空房可住，七、英国成为私人封闭岛屿：不欢迎外来族群。因经营者代理问题的严重怠忽，民营化的结果使铁道不能更新，新号志系统只是一个空想。自来水公司民营化后，客户反而无水可喝。
作者在每一项事业讨论完后也自问，他所提到的每一家英国国（公）营事业的民营化过程，包括国际间企业的并购，公司的股权层层转让最后到其他不同国家（法国电力公司、加拿大退休基金、德国公司、香港李嘉诚集团、中国大企业等）的股东手中，等于英国的客户缴税给外国的股东。这样的批判是否是显露出民族主义、沙文主义，甚至是种族偏见？是否成为自由主义的敌人？
一九九○年柴契尔夫人辞职下台当天，在国会演讲，仍强调私有化政策是让英国企业挣脱枷锁，让百姓们得以买下国营事业的股分，将权力还给民众，使英国的事业能与欧陆公开市场竞争。但事实演变是，电力事业私有化反而剥夺人们的权力，而且让权力转归法国国营电力公司所有，违反当初民营化的初衷。
有趣的是，作者指出西班牙经济学者哲玛•贝尔（Germà Bel）追踪私有化的概念，是源自德文的「Reprivatisierung」，一九三六年《经济学人》柏林特派员报导当时纳粹的经济政策时，首次将其翻译成英文。一九四三年席尼•马林（Sidney Merlin）在《经济学季刊》（Quarterly Journal of Economics ）发表一篇分析纳粹经济政策趋势的论文中，首次应用「私有化」名词出现在学术论文中。文中提到纳粹党透过「私有化」政策，协助党内高阶成员及同谋者累积私人财产及工业财富，使一小群人逐渐掌握政治与经济实权。私有化的结果似乎与一般能普及权力的概念认知不同。
比较十九世纪及二十世纪初，欧洲的自来水、天然气、电力、铁路、电报及电信等公用事业慢慢被收归国有，由中央及地方政府完成及经营；相对上，美国允许私人企业经营重要的公用事业（例如电力），私人企业能垄断地方市场，但美国管制投资报酬率上限，最高利润只能占公司与股东已投入资本及其未来投资（以维持经营）的一个比率，结果因为资本报酬递减律的作用，必须投入更多的资本支出来维持一定的报酬率，可能导致资本投入的浪费。另美国曾经因管制电力售价，当时油价攀升使发电成本高涨，导致加州发电厂严重亏损而歇业不发电。
而英国的制度问题是未提供诱因奖励公用事业，鼓励投资高科技及更多的实验。
国（公）营事业的经营，常发生「软性预算」现象―因效率较低，不断追加预算。深究其原因很多，其中赖宾斯坦（Harvey Leibenstein）曾提出X无效率（X-inefficiency）概念解释公营或独占事业的效率低落。导致公（国）营或独占事业经营低效率的因素主要源自：
⑴个人的动机效率，⑵企业体内各组织间的动机效率（intraplant motivational efficiency），⑶外部动机效率，⑷非市场投入效率。其中主要阻碍生产要素（即劳动、资本、自然资源）无法达到效率水准的理由是：劳动契约不完整、并非所有的生产要素都能在市场上交易、生产技术变动、并且竞争性厂商的互动存在极不确定性，生产要素有效利用度受动机压力而决定。
此外，由公共行政角度探讨。一九七一年尼斯坎能（W. A. Niskanen）探讨官僚体制及代表性政府，在供给面经济学及公共选择理论界获得相当大的回响。行政部门（官僚体系）是公共财的独占供给者，民意机关（立法机构）代表选民审查预算，成为预算的供给，如同是公共财的专买者；行政部门需要支用预算，成为预算的需求，追求最多预算额度的使用，选民透过民意机关希望追求利益极大，双边都拥有独占地位，经过竞争的结果，得到最适当公共服务水准。由于行政部门对于公共财的生产及成本较一般民众知道较多，形成资讯的不对称，导致行政部门不断扩充预算规模，政府支出一再扩充，造成财政困难。
但英国在推动公营事业民营化的过程中，推动实施「民间投资创建」（private financeinitiative, PFI）制度有相当的成效，就需求具有急迫性、建设计划自偿性低的公共建设或公共服务，以民间财务主导公共建设的方式推动，将民间引导投入公共建设，灵活运用政府财政，「民间投资创建」制度对英国财政带来很大的贡献。
另外，英国在民营化过程中，有些政治人物常发表反对欧盟的言论，作者认为常常是自相矛盾的民粹式言论。这些政治人物认为欧盟是英国一切问题的源头，批评欧盟阻碍地方政府，赋予劳工太多权力以至于伤害英国经济、英国企业无法出口更多的商品到印度、欧陆到英国的移民增加是造成社会住宅短缺的主因、移民（特别是东欧来的）抢夺了非技术性的工作机会，这些弥漫社会的氛围累积下来，形成对欧盟不满的情绪，终于酝酿为二○一六年六月二十三日，英国公投赞成脱离欧盟的结果，不会令人觉得意外。
作者批评英国公用事业私有化政策捍卫者有六项迷思（他称为依赖的谎言），一、民营企业的结构较公营事业健全，他认为这种想法是狂热的信仰；二、私有化的网路（如自来水及能源输送）必须在市场上竞争，但公用事业本身都具有独占性质因此不适合；三、政府权力缩小意味着降税，当税制由累进退回单一税制，需要考虑负担能力；四、福利删减后，一般民众的收入下降。而当公用事业服务的网路能越普及，且公用事业越昂贵，便不是人人可负担；五、从表面上看，私有化有助于英国在海外市场的竞争，但实际上英国的自来水、能源及运输业的所有权移往海外；六、私有化行动对文化造成破坏，人们却不在乎。
对这些迷思，作者尝试提出一些想法改正：包括各界要有私有化企业是「使用者付费」的概念，天下无免费的午餐，民众应认同这是提高税负的概念。公用企业应由非营利组织负责经营，透过发行债劵筹资，不应出售股份；公用事业服务网路普及应采取累进费率，量能负担，并且私有化企业的主事者应具有民意代表性，可以透过直选产生。但这些想法仅供参考，在不同国家不见得都可行，需要一些修正规画。
国内推动民营化已有一段期间，已获得一些成果，大体上若干国营事业民营化后政府仍拥有营运主导权，绩效有高有低，取决于代理经理人的能力及组织结构的效率，如同《经济学人》提出的「大政府不必然一定是丑恶的，如同小政府也不一定是美的」（二○○九年八月二十九日）。市场规模不大者，开放竞争反而带来共惨的结果。参酌可竞争性市场的理念，允许企业拥有独占或寡占的市场地位，但定价不能带来过高的超额利润，对民众福利也是有利的。
市场机制会发生失灵，靠政府管理机制调和，政府干预过多也会导致政府失灵，两者应取得一定程度的平衡。企业治国能引进诱因竞争的机制，能提高效率，只是需注意到不应只着重绩效（利润），忽略企业的社会责任―股东、经理人、劳工及环境是共存共利，也要服务社会。本书所举的英国民营化的案例教训都可以提供财经政策规画及推动的借镜，以减少未来失败的可能性，而对于公共行政、经济学、公共经济学或财政学、公司治理等学科更可做为重要的教材或案例。
►►►随时加入观点与讨论，给88论坛粉丝团按个赞！
●本文摘录自《财团治国的年代：从自由市场到不自由的人民》，由时报出版授权提供。本文不代表本报立场。88论坛欢迎更多参与，投稿请寄editor88@ettoday.net