专家传真－橘逾淮为枳的电信管理政策

对于电信管理，如果通传会、公平会两个独立机关各吹各的调，业者如何适从？管制密度岂不更高，何来松绑？图／本报资料照片

国家通讯传播委员会（NCC）日昨举行公听会，讨论特定电信服务市场上应该如何指定具市场显著地位的事业及指定之后可能加诸的特别管制措施。在已经被通传会界定为欠缺有效竞争的五个相关电信市场上，中华电信皆入选为具市场显著地位者，在行动通信网路语音接续服务市场上，连宣称有经营困境或主张自己是垂危事业的亚太电信及台湾之星，也都被通传会建议纳为具市场显著地位者。这个事实具体而微地显示，通传会对电信业事前管制的误认可能不小。

电信业与其他各类产业相同，市场竞争问题原则上适用竞争法即公平交易法，只是因为电信业有其特殊性，在一定条件下，有必要对特定事业先课以某种义务，即所谓事前管制，以便使该等事业在市场上与其他业者从事有效竞争。因此产业主管机关动用事前管制手段的前提，就是竞争法无法有效处理既有的市场失灵。换言之，电信市场是否有事前管制的必要，是从竞争法的观点出发，就此公平会显然应有重要的角色，两个独立机关必须密切合作，就所涉核心概念与判准形成共识。

通传会一再宣称是参考欧盟事前管制的作法，但通传会似乎忽略了欧盟自2007年以来，在选择适合做事前管制的电信市场时，都以「只靠竞争法不足以有效解决市场失灵问题」作为判断的标准之一。此外，电信事业一旦被电信主管机关认定为具有市场显著地位者（于「电信法」称为市场主导者），就相当于竞争法上所称之「支配事业」，而有支配力滥用禁止相关规定的适用。这样一来，电信法与竞争法有了内在的联结，在市场界定及市场力判断等核心构成要件上，两套法制将有共通的内涵。

基于上述理解，我们不禁要问，通传会所界定的五个特定电信服务市场，如果既存的独大事业滥用市场力，例如中华电信滥用定价权、在批发服务交易上无理由差别待遇、违法价格挤压排除对手等，靠执行公平法真的无法有效恢复竞争，以致于非实施应属例外的特别管制手段不可？

此外，公平会是否也同意在电信个案中，相关市场的范围与通传会的界定相同？而已被通传会认定为市场显著地位的事业，在公平法之下是否就符合支配事业的要件？以竞争机关的观点，在同一个相关市场上会有四、五家市场显著地位的事业并存？又或者根本通传会与公平会两机关所谈的市场与竞争，概念上可能不完全相同，如果两个独立机关各吹各的调，业者如何适从？管制密度岂不更高，何来松绑？

通传会在公开咨询文件的背景说明开宗明义，即直指电信管理法与旧电信法相同，一直以来都是对电信市场采「不对称管制」，但由文件中对相关市场的竞争分析，反而充分证明多年来一直被信仰的事前管制，未必有助于市场竞争，因为对其他事业而言，既可近用受管制事业的基础设施，当然欠缺自身在基础建设上投资的诱因，这个现象，才是5G时代值得主管机关关注的问题。

顺便一提的是，欧盟2018年通过「欧洲电子通讯指令」（EECC）时，同时废止了通传会草拟电信管理法当时所参考的欧盟2009电信法制，而且EECC针对基础设施的有效竞争，实质上已朝「对称管制」的方向转变，欧盟电信法制的变迁，值得通传会重新审视。