奔腾思潮》被扭曲的民主参政──从王家贞议员禁止登记为候选人一案谈起（张志伟）

王家贞议员被禁止登记为候选人一事，所适用的公职人员选举罢免法背后有重大违宪疑虑，以及凸显出宪法诉讼法新制的结构缺陷，是个标准的公法事件。（本报资料照片）

作为公法学者与台南人，王家贞议员被禁止登记为候选人一事，不得不说我一开始只是滑手机读到的家乡政治新闻事件，后来较为深入去看原因案件后才发现所适用的公职人员选举罢免法背后的重大违宪疑虑以及凸显出宪法诉讼法新制的结构缺陷，是个标准的公法事件。姑且不论该选区的选民因此只剩下执政党和「台湾双语无法党」的立委候选人可选，造成被扭曲的民主参政背后，其实有一堆待解的宪法问题。

王家贞的缓刑：与黑金枪毒无关之轻罪

事情得从112年3月台南地院的简易判决说起（台湾台南地方法院112年度简字第382号刑事判决），被告王家贞议员所涉刑案并非如一般常见的民代诈领助理费涉嫌贪污治罪条例之犯罪类型，而是「为避免影响助理积欠信用卡债务遭扣薪，而高报其他助理薪资，再将差额部分用以支付遭扣薪助理之薪资」（判决认定之事实），虽然亦属有损助理费用管理之正确性，而构成使公务员登载不实罪，但并非一般政治人物或舆论所议论欲排除之黑金枪毒或贪污等犯罪者参政之范畴，已可确认。在此被告自白犯罪，法院甚至是以简易判决处刑的轻罪认定，判处有期徒刑柒月，易科罚金。并由于被告先前未曾犯罪，犯后亦坦承犯行，因此法院「认所宣告之刑以暂不执行为适当，均宣告缓刑2年，以启自新」。由于缓刑的法律效果是缓刑期满，而缓刑之宣告未经撤销者，其刑之宣告失其效力，换言之，因刑之宣告所生之一切法律效果完全归于消灭，与未曾受刑之宣告相同。依合理的行为判断，只要留意不要再有犯罪，向公库支付一定金额，理应接受缓刑宣告，而不会想要执行该易科罚金之刑。但却也因为此一缓刑选项，使得王议员无法登记参选，该选区选民几无选择可能。

选择缓刑反而无法参选：无法预见的事后处罚条款

问题正是出在112年6月9日所修正公布之选罢法第26条之规定。在众人皆曰可杀的氛围下，立法院二读讨论选罢法关于候选人参选资格限制之范围时，曾有立法委员及在野党党团提案放宽对于宣告缓刑者参政限制，但最终在内政部及中选会代表表示：「贯彻扫除黑金政策及清廉参政」、「端正罪刑观念，避免受罪刑宣告者于缓刑期间仍得参选，爰删除但书缓刑宣告除外规定，明定于缓刑期间者亦不得参选。」因此最后立法院所通过选罢法第26条候选人参选资料限制之规定，其中涉及本案情况即为第1项第9款之规定：「有下列情事之一者，不得登记为候选人：(…)九、犯第一款至第六款以外之罪，判处有期徒刑以上之刑确定，尚未执行、执行未毕、于缓刑期间或行刑权因罹于时效消灭。」此即将轻罪判决之缓刑宣告等同于黑金枪毒或贪污等犯罪类型，一并剥夺因轻罪而受缓刑之行为人的参政资格，本质上即与行政罚法第2条中「剥夺或消灭资格、权利」之裁罚性处分相似，同属处罚条款，差别仅在于前者为立法之剥夺资格，而后者则为以行政罚所为限制。

但本案争议正在于，此一限制乃是「判决后」所附加之参选资格限制条款，本质上都受到「罪刑法定」和「处罚法定」原则之拘束，亦即具有制裁效果者均有此等原则之适用。此处参选资格限制虽然并非犯罪，但仍属类似于褫夺公权或剥夺资格之处罚，因此亦应遵守此一宪法原则之要求。质言之，必须是「行为时」的不法构成要件和科刑处罚必须明定：无法律即无犯罪(nullum crimen sine lege) ，亦即法无明文的规定，即无由认定犯罪；以及无法律即无处罚(nulla poena sine lege)，意指没有法律规定，即不能施加任何之处罚。犯罪认定与科刑处罚必须在行为人能于事先可预见的情况下，始得适用刑法或处罚规定，科以法律效果。溯及既往禁止原则主要的构想在于保障行为人不致蒙受在行为当时不可预见的不利效果，使人免于受到事后法律的变动，而产生法律地位与权利恶化的后果。倘若法无明文以作为行为规范时，一方面行为人根本无由得知其行为为法所不容，另一方面也无法判断行为侵害所生的恶性程度为何，以及所受处罚之项目与范围如何，基于法安定性，行为的处罚，仅能以行为时既已存在的法律，方得作为行为判断的基础。此种行为时既存的法律要求，不论是对于成罪关系或行政违法的认定，或是法律效果的反应皆然。在此一原则下，立法者不得制定任何会使得行为人法律地位恶化的溯及条款。简言之，「行为时」始为重点。但本案最为争议就是于，不得登记为候选人的规定是六月修法新增，而刑事判决却是三月确定，当事人在判决时根本无法预知立法，直白地说，既非行为时，也非裁判时，而是裁判后的立法所生的法律效果。

易科罚金就没事，缓刑反而褫夺公权？

原因案件既为王议员系为避免其助理欠债被扣薪，遂调整各助理的薪资，而仅属伪造文书，因此今年3月时简易处刑，判七个月，得易科罚金。缓刑两年。王议员当时若选择易科罚金也不会有后续不得参选的问题，但重点就在于，没人会预料到嗣后的立法，一般人在考量与犯罪甚远的情况下自然会以缓刑为宜。缓刑之本质即为「旨在奖励自新，须有认为以暂不执行刑罚为适当者，始得为缓刑之宣告」。而本案诡异之处正在于，若以易科罚金，有个刑案前案纪录反而不会构成此处的参选资格限制。但选罢法第26条第1项第9款的修法却把轻罪的缓刑期间也纳入到禁止登记候选人之列，形同刑之宣告时认为「所宣告之刑以暂不执行为适当，以启自新」，却在判决后之立法又剥夺其参选资格。而本案当事人知悉受此参选资格限制时，而欲声请撤销缓刑，为易科罚金时，法院则表示依法论法，表示撤销缓刑不符合「足认原宣告之缓刑难收其预期效果，而有执行刑罚之必要者」法定要件，因此不准撤销缓刑。简言之，当事人已「知所警惕，信无再犯之虞」却成为无法撤销缓刑，仍受参选资格限制的矛盾情况。更遑论本案是轻罪的缓刑，根本和选罢法同条的其他黑金枪毒或贪污重大犯罪或重罪性质有别，溯及立法之正当性自应有别，于立法体系正义之平等原则甚有疑虑。

而后续王议员就中选会审定候选人资格向台北高等行政法院所提出之假处分声请，亦两度遭驳回。北高行所持理由系以「声请人虽以刑事法之缓刑拘束宪法保证之人民参政权，事关选罢法第26条第9款之重大违宪疑义为理由，惟此于宪法法庭宣告选罢法第26条第9款违宪失其效力后，声请人本案诉讼请求始有胜诉之可能。本案诉讼之受诉法院既不能审查选罢法第26条第9款立法行为之合宪性，以否定其效力，立法院上开立法行为显具有立法裁量性质，依现有事证及法律观点初步判断，尚不能得出该立法裁量行为违反比例原则或显然逾越立法裁量范围、滥用立法裁量权限，而会被宪法法庭判决违宪，应认为声请人未能释明本案胜诉之盖然性较高。」为由，驳回其假处分声请。其实此一行政法院假处分程序正凸显的，我国宪法诉讼法先前立法时，就人民声请法规范宪法审查及裁判宪法审查之诉讼类型，均要求须「经依法定程序用尽审级救济程序」之要件（宪法诉讼法第59条第1项参照），而未能如比较法上为我国宪法诉讼法重要参考对象之德国联邦宪法法院法之规定一般，订有「直接针对法规范提出之宪法诉愿」以及「飞越声请宪法诉愿」之程序规定（德国联邦宪法法院法第90条第2项第2句参照）。此一程序不足之处，纵使我国宪法诉讼法第43条订有「暂时处分」之暂时权利保护制度，亦无法适用于本案情况，盖其要求必须有本案诉讼之「声请案件系属中」，始得依第43条第1项声请暂时处分。因此，本案当事人也无法透过宪法诉讼法的暂时权利保护制度寻求救济，而必须在行政法院的本案诉讼确定后，始得依宪法诉讼法之规定寻求宪法审查。

从上述分析可知，其违宪疑虑毋宁是选罢法过于仓促、仅凭素朴的正义感的盲目立法。其疑虑不仅在于于行为时之后所追加的立法限制，另方面又误解缓刑宣告之本质即属奖励自新，暂不执行刑罚为宜。既是暂不执行刑罚的轻罪缓刑宣告，如何能与黑金枪毒或贪污之犯罪等同以观。此一立法矛盾与错误，所造成的后果便是扭曲民主原则下人民参与政治意志形成的选举权与被选举权，而不是任何一位个别立法委员候选人，也不是哪个政党候选人的问题。所造成的公益危害，并不是只是特定候选人无法登记，而毋宁是人民无法真实反映其民意依归的选举权侵害。更有甚者，选罢法所生的违宪疑虑无法透过审查行政合法性为职志的行政法院所审查，但此等违宪疑虑，复因宪法诉讼法的立法结构，还无法即时获得宪法法庭之审查，此一程序结构上的瑕疵，注定了本案难以在选前获得法院真正审查的法律上结论。在本案事实即凸显出，甚具违宪疑虑的选罢法修法，导致该选区的选民只剩执政党和不具实质影响力的在野党所提名候选人可选，这难道不是民主参政的扭曲吗？

（作者为铭传大学公共事务暨行政管理学系助理教授）

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