奔腾思潮》南海渔业资源面临的压力与解决（王冠雄）

非法捕鱼行为成为南海生态环境永续发展的恶梦，不仅扰乱鱼产品市场，更严重的是此一行为会成为破坏生态环境的杀手。图为我太平岛。（图／美联社）

南海以其丰富的渔业资源和生物多样性而著名，特别是渔业资源，不仅是提供南海周边国家人民的食物与动物性蛋白质的重要来源，更在就业方面提供支持；而在多样化的海洋生态系统方面，包括珊瑚礁、红树林和海草床，成为各种生物资源的栖息地。其中由菲律宾、马来西亚、印尼、东帝汶、巴布亚新几内亚、索罗门群岛所围成的海域被称为珊瑚三角（Coral Triangle），这片海域拥有全世界30%的珊瑚礁，是全球重要的生物多样性热点海域，也是吸纳全球温室气体的重要碳汇所在区域。

不过，非法捕鱼行为却成为南海生态环境永续发展的恶梦。在联合国粮农组织的重视以及推动之下，早于2001年3月2日在其渔业委员会（COFI）通过《预防、制止和消除非法、未报告及不受规范捕鱼之国际行动方案》（International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU），对于非法捕鱼活动加以定义和提出打击的作法，原因就在于非法捕鱼行为不仅扰乱鱼产品市场，更严重的是此一行为会成为破坏生态环境的杀手。

然而，在南海海域仍然频繁出现此一非法行为，其原因可以归纳如下：

一、南海争端的原因来自于对岛礁主权的争夺以及对岛礁周边海域资源主权权利的重叠主张，这为规范捕鱼活动带来了复杂的情况。争端方彼此均声称在特定海域有专属的捕鱼权或是非生物资源的探勘开发权，这导致彼此之间出现执法行动的冲突。

二、由于周边国家沿海人民对于渔业资源的高度依赖，而且在实务上这些渔民的捕鱼型态属于家计型渔业，在管理上极为复杂。特别是使用非法渔法（例如电鱼、毒鱼或炸鱼等）、捕捞尺寸过小的鱼、或是以应当受到保护的鱼种为目标等，造成了南海渔业资源过度捕捞甚至枯竭。这产生重大的生态和经济后果，因为直接威胁到鱼类资源的永续，并影响到依赖渔业的渔民社区之生计。

三、缺乏监督和执法：南海幅员辽阔，若沿海国彼此对抗或是监测和执法能力有限，使得有效监测和打击IUU非法捕鱼面临挑战，更甚者使得非法渔船的运作减少了被发现和被逮捕的风险。这也牵涉到相关国家之间对于前述主权或主权权利的僵化主张，导致缺乏有效的协调或合作不力，也使得建立区域内养护渔业资源措施或是建立共同执法合作机制迟迟无法完成。

以上种种原因彼此影响和冲击，使得沿海国的渔业政策不仅不易执行，也会受到他国的批评和挑战。以印尼打击IUU非法捕鱼的努力而言，印尼采取扣押和炸沉进行非法捕鱼的外国渔船，这些渔船多系来自中国大陆、越南和马来西亚。这种炸沉渔船外籍非法捕鱼渔船的作法始自印尼前海洋暨渔业部长苏西(Susi Pudjiastuti)，以严厉取缔在印尼海域非法捕鱼活动。根据印尼新闻网站报导，苏西在其任内（2015年至2019年），有558艘外籍渔船被炸沉海底。后来的继任部长则放弃炸沉的方式，改采将船体凿洞并使之沉入海中的作法，这些行动在遏止外国渔民非法进入印尼海域捕鱼有明显成效，也表明印尼解决IUU非法捕鱼和保护其海洋资源之决心。不过，无论是何种作法，都会直接引发相关国家的反弹和冲击到印尼与这些国家之间的外交关系，毕竟印尼以此激烈方式处理这些外国船舶的合法性，仍是一个值得讨论的议题，虽然这些船舶从事非法捕鱼行为。

另外一个值得留意的冲突是关于中国大陆自1999年开始在北纬12度以北的南海海域（包括北部湾海域）实施伏季休渔政策，该政策的目的是为了因应捕捞强度过大对海洋渔业资源造成的巨大压力，目的在达到有效养护和合理利用海洋渔业资源的目标。虽然政策立意良善，特别是基于对海洋生态维护的目的，立于海洋环境保护以及渔业资源管理的制高点，但是在执行上就不免会与休渔海域两侧的菲律宾和越南产生冲突，因为一国对内政策的实施效果若及于他国，则相关协调的努力必不可少。越南外交部就表示休渔海域内的许多区域都是争议地区，因此中国大陆实施伏季休渔对越南而言是无效的；菲律宾也认为此种禁渔令没有法律依据，而且损害双边关系的互信、信心与尊重。越南过去甚至做出「反制」的作为，亦即于中国大陆伏季休渔期间，在缺少中国大陆渔民的竞争下，大举出现在海南岛周边海域进行捕鱼作业。

由于过度捕捞、非法捕捞和都市化造成环境恶化等因素，普遍对于南海渔业资源的永续未来感到担忧。综合观察南海渔业争端和思考解决之道，基于渔业资源系为可再生性资源，透过适当的养护管理机制，可以对此资源进行永续的利用，南海周边国家应当恢复资源管理的协调与对话机制，着重于如何能够建构对彼此的信任，渐进地达到管理渔业资源的目标。因此，建立并强化沿海国之间合作和协调的信心应为基础，这需要促进和增加对话，并能在南海复杂的地缘政治局势之下，寻求全面和可信赖的渔业资源统计资料，以之作为开展南海渔业资源管理的基础。

（作者为国立台湾师范大学政治学研究所教授）

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