奔腾思潮：王冠玺》中国设立自由贸易港的机遇与挑战

2021年月1月初，中国大陆全国人大公布了《海南自由贸易港法（草案）》全文，征求修改意见。（取自东网）

2021年月1月初，中国大陆全国人大公布了《海南自由贸易港法（草案）》全文，征求修改意见。此一立法多处对接国际规则，不乏亮点。惟中国大陆有关保税（港）区与自由贸易试验区之立法与管理，长期存在着全国性与地方性的问题。《海南自由贸易港法（草案）》乃配合政策所出，为典型的「变通性」立法，有关自由贸易的许多根本性问题，仍然沉疴未解。

中国大陆的保税（港）区与自贸试验区若要朝向自由贸易港转型，从管理体制来看，至少要先解决以下几个问题：

一、运作效率低下：保税（港）区和自贸试验区的政企混合管理模式，在改革开放初期曾发挥过积极作用，但政府方面的机构设置与运作模式，难以摆脱条块分割的相互纠缠，致使办事环节复杂，各部门之间互相推诿，运作效率低下。从开发公司这方面来看，一方面必须不断扩大经营，使国有资产得以保值；然其作为区内的管理机构，对区内的各项工作负有综合协调与管理的职能，并且必须提供社会服务；这种政企不分的特征，在未能得到完善的配套法律与政策的支持情形下，有的开发公司负担极重，到了难以为继的地步。此外，其它派驻单位的不断进人，向地级或县级政府的趋势转变，使得保税区不同程度的出现了机构组成庞大、行政管理层次较多、办事手续未能充分简化、工作效率不够高以及政企不分等问题。

二、立法情况混乱：现行保税（港）区和自贸试验区的立法模式，呈现出全国性立法不足，以地方自行制定法规规章为主的局面。这种现实状况或许能够充分调动地方的积极性和创造性，但在实践中却存在许多亟待解决的问题。比较突出的问题有以下两点：第一、各地保税（港）区和自贸试验区的立法过多地考虑自身利益，在利益机制的驱动下，无不运用立法之机会，毫无原则地制定各种优惠政策和投资保护措施，以取得在吸引外资的激烈竞争中的优势地位。第二、各地立法既不受中央节制，也不考虑《立法法》的规定，其立法内容广泛涉及税收、海关、金融、环保、劳动保护等中央层级领域，以分享中央资源；这种混乱的立法模式，显然有碍中央的宏观调控，以及保税（港）区和自贸试验区的正常发展。

在尽量避免现有问题反复出现的考量基础上，笔者建议，中国大陆建设自由贸易港应当采用的基本模式，乃地方层面为管委会与公司相结合的管理体制；中央层面则设立统一的协调机构，力求实现统一监管与高效运作的有机结合；最重要的部分，则是要制定一部全国性的《自由贸易港管理法》。

现具体分述如下：

一、地方层面：管委会与公司辅助运作。由当地市政府牵头，海关、检验检疫、海事局和相关研究机构共同参与，成立由市政府相关部门和港口集团公司组成的管理委员会，负责对自由贸易港的管理。管委会下设公司，具体负责自由贸易港的经营，按照政企分开原则，公司与行政管理机构所配备的人员互不兼任。管委会虽为地方政府的派出机构，主要是监督与协调，绝不轻易运用行政权力干预公司的经营活动；如此将可降低不必要的监管成本，调动起港区运营者的积极性。

在公司实践运营方面，减少层级，机构精简、手续简化为调整原则，赋予其必要的政府权力和责任，同时保有商业机构的特性；为此需要探索公司型管理模式，可以采取招标形式，与一家国有或私营公司签订合同，由其承担经营管理职责。在这种模式下，公司既要贯彻执行法相关政策与法规，接受国家和保税区所在地领导机构的检查、监督和管理，又要在董事会的授权下负责区内土地的开发、使用和出让，招商引资、开拓区域市场，完善服务部门的配套和经营。

区内企业的申领营业执照和缴纳税收等社会服务功能，主要由所在地政府的工商行政管理和税务机关负责受理；而进区货物的商检、动植物检和监管，则仍由「二检」和海关部门分别负责进行。换言之，应由（国有）公司对自由贸易区实施经营与管理。

二、中央层面：综合统一协调机构。参考国际经验，中央政府层面应该建立一个全国性的自由贸易港管理机构，这个机构必须协调相关部门，共同制定自由贸易港政策和制度，同时还要具备与地方政府共同协调和组织实施自由贸易港政策的能力。现行以海关总署为主的管理模式，受限于海关总署仅有海关监管和征收关税等职能，因此在具体执行工作时显得力有未逮。故此，建议由国务院牵头成立一个「自由贸易港管理委员会」，委员会的主任由中央层级领导出任，便于统合各相关部委；委员会将具体负责自由贸易港的发展战略、规划、政策、制度的制定，以及自由贸易港建设、发展、运营、管理的指导工作。

三、立法层面：制定全国性的《自由贸易港管理法》。中国大陆尚未出台全国统一的自贸区法律法规，而是由相关的《条例》或《办法》构成了有关法律规章的主体。由于全国统一的立法缺位，当处于同一层级的不同地方的《条例》或《办法》规定发生冲突时，法院应如何适用或解释，就发生了许多困难。此外，不同政府部门在制定相关规则时缺乏统一的原则指引，例如：《保税港区暂行办法》规定：「保税港区是海关特殊监管区域」；但商务部却认为保税港区是「境内关外」，不应存在配额、许可证等问题；而财政部、税务局等部门，则认为保税港区是「境内关内」，因此在某些方面应采取和国内区外的企业同样的管理制度。正因为各部门的认识不统一，给国内外投资者带来了严重的困扰。上述有关问题，唯有通过全国人大制定一部全国性的《自由贸易港管理法》，方能彻底解决。

综合言之，中国大陆早已经是世界工厂，应当总结现有保税（港）区和自由贸易试验区的实践经验，制定出一部设计精良，包括：设立条件、管理体制、金融制度、贸易制度、房地产制度、税收制度，以及监管制度等方面内容的《自由贸易港管理法》，以回应国家深化改革与持续开放的需要。

（作者为浙江大学教授暨两岸法律与政策研究中心主任）