法律中的政治：菲中南海之纠葛
蔡育岱 谭伟恩
一个月前（2013年1月22日）菲国外交部官员Albert del Rosario透过新闻记者会发表「南中国海争端解决声明」，内容旨在陈述菲国政府希冀依循《联合国海洋法公约》(UNCLSO)第287条（缔约国对于适用与解释此公约的争端应如何处理之规定）以及同公约之附件七（仲裁），与北京当局就争议的南中国海域寻求司法途径之争端解决。此份官方声明特别强调，菲国政府自1995年迄今已倾全力用尽政治与外交上的方法就其与中国的海域争端谋求谈判与和平解决。【注1】 然不幸地，如今问题依旧陷于僵局，故此次透过公开声明，希望能借由仲裁之司法程序为双方长期的纠纷画下句点。
事情未来的发展会不会如菲国所愿，即由一个依据UNCLOS设立的国际性仲裁法庭为两国长期的海域主权与相关主权权利的归属进行公断？问题的答案既系诸于法律亦存乎于政治。前者的重点除了UNCLOS本文: 第121条3项（岛屿制度的规定）、第279到第281条（争端解决的义务、方式选择、无法解决时之程序）、第287条（程序之选择），第288条（管辖权）；以及附件七第1条（程序的提请），第9条（不到案之处理），第12条2项（无限回圈条款）外，绝不能忽略北京当局在2006年8月25日针对UNCLOS第298条所做之特别声明。此声明在符合UNCLOS有关争端解决的一般性规定要求下，对于领海（第15条）、专属经济区（第74条）、大陆礁层（第83条）的划界争端或涉及「历史性海湾」或所有权争端，具有『排除』接受国际司法或仲裁机制的法律效果。此外，假设本案能进入仲裁，那么菲国的主诉求是附件七，而非UNCLOS的本身。但在仲裁庭实际组成前，法律以外的争端解决选项没有被放弃，这点和世界贸易组织的争端解决程序一样，所以法规范背后的变数只是目前没有发挥，不代表在关键时刻不会产生效果。
而后者—政治面向—是国与国间互动的实然层次，也是往往导致国际法专家难以准确预料结果的罩门。以菲中的海域纠纷为例，虽然UNCLOS在第298条1项(a)款之1有但书规定（接受调解之义务），限制了缔约国以声明方式排除国际法律规范介入之可能，因此可以被菲国援引为抗辩中国上述2006年声明的基础。但国际政治的现实是，联合国接受了这样的声明，而且并非只有中国一个国家提出类此声明。事实上，澳大利亚、南韩、泰国都有类似的实践。毋宁，UNCLOS期待与要求缔约国能够循法律途径解决海域纷争，但政治的实然让法律建制必须创设「巧妙的」例外，给予国家逸脱的空间。此外，菲国寻求仲裁解决的不可行还有另一原因，就是即便仲裁法庭成立，至少有一位仲裁员会是中国籍，届时仲裁共识的形成就会有困难，并非一般所想像，只要成立仲裁法庭，南中国海争端就可望画下句点。目前的发展虽仅部分证明上述推论，但北京当局已公开拒绝与菲国进行仲裁的可能。因此，就法逻辑推论，菲国借助UNCLOS解决南中国海的策略其是注定失败的。理由在于争端之一造若自始不同意仲裁，则仲裁即便在程序上得以勉强进行，但最后仲裁之结果却毫无被执行之可能。国际法最基本的一项本质在于，国家的同意(consent)；倘一国已明确反对某种途径作为争端解决的方法时，期待此国家受到该途径拘束的可能性就不存在。唯一例外，就是政治运作与力量的介入。
由于中国早已在国内法上将此次事件中的争端海域全部纳入海南省的行政支配范围，任何外国船只欲通行此争议海域需要「事前」得到中国官方的允许。此一规定致使菲国在海洋运输与资源开发上的利益受到影响，基于经济、军事和其它层面的考量，提出要求与中国进行仲裁的举措并不难理解。未来，具有同样问题的邻国：越南、马来西亚、汶莱，也很有可能仿效菲国的作为。以较乐观的角度来看，区域国家懂得透过国际海洋法建制作为解决彼此争端的途径，是一种理性与自制的表现；但悲观地来说，国际法中的权力政治(power politics)因素宛若幽魂般经常困扰着司法执行与公正性。或许有论者认为，中国若不回应或同意仲裁，对其所谓的「和平崛起」治国术将构成负面拉力，更不利于其国际形象。但「讲一套，做一套」才是国际关系的常态剧本，民主的美国诠释地淋漓尽致，强调人权的欧盟亦不遑多让（叙利亚的人道干涉保护行动迟未展开即是一明证）。更何况，国家形象是主观认知的问题，好与坏之间也不容易建立明确判准，菲律宾的国内人权有被落实吗？其对于叙利亚人权问题的消极否定，又该如何评价呢？至于北京当局，又岂是会真心在乎国际舆论的政府？
以台湾的国家利益来看，菲国寻求司法途径的艰难有三点重要的启示。首先，美国官方一再强调在此事件上的「中立」。因此，尽管美国支持东南亚国家争取权益，但不会实际介入。该国真正在意的不是南中国海的主人是谁，而是它自己在这片海域上的航行利益。其次，若UNCLOS缔约国亦难以借由仲裁机制来解决与中国的领土纠纷，非缔约国的台湾应积极思考与擘划国际法途径以外的策略来保护国家在南中国海域的利益。第三，东南亚国协中其它与中国有领土问题的国家为何此次没有支持菲国，导致菲国要单独提出仲裁的声明？这里头必然暗示了什么。菲国主攻诉求中提到有些岛屿可能不符合UNCLSO第121条岛屿之定义，因此希望透过仲裁来决定这些争端「岛屿」的属性，倘若这些「岛屿」最后被仲裁庭认为不是岛屿，那么影响所及就不只是中国，而是对日本在冲之鸟礁的现有主张产生冲击。如此，中国或许可以失之东隅，收之桑榆；利用同一个理由与机制去挑战日本或其它东南亚国家。此等国家岂会不知此一风险，让菲国把他们的国家利益作为此番仲裁请求的赌注？
最后，在海域主权之外，南中国海的天然资源对于台湾的能源安全更具实益，两岸既然已有ECFA的经贸合作平台，当应善用作为谈判议价筹码。北京当局欲打开我国农产品市场，则马政府亦可要求对方允诺共同开发南中国海域的天然气。而非轻易放行对岸农产品入台，造成不成比例的国家经济损失。
注1：官方网址中的声明全文反复强调，「为了保卫我们的领土与海域掌控性」。
●作者蔡育岱，中正大学副教授；谭伟恩，政治大学博士研究生。本文言论不代表本报立场。论坛欢迎更多参与，文章请寄→editor@ettoday.net