气候谈判：没有明言的秘密

蔡育岱　谭伟恩

2011年12月，《联合国气候变迁框架公约》(UNFCCC)的缔约国在第17次会议(COP17)落幕前通过「德班强化行动平台」(the Durban Platform for Enhanced Action，以下称「德班平台」)，旨在构筑一个新回合的全球气候谈判，促成「一份议定书，法律文件或一个具有法效力的协议结果」(“a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force”)因应2020年之后的全球暖化。【1】「德班平台」的相关谈判工作已在本年(2012)陆续展开，COP18会议的结果如何将成为本年结束前国际社会最为关注的焦点。

事实上，即将在明天（26日）召开的COP18会议很难争脱「德班平台」的结构性制约。换句话说，在连续几年气候会议谈判效果不佳的阴影下，193个国家代表的再次聚会恐怕又是一次的浪费时间与资源，不会有具体进展。有几个面向可以提供吾人进行此项观察；举例来说，COP18有可能在绿色气候基金(Green Climate Fund)的议题上得到工业化国家的坚定承诺吗？这个议题自2010年在坎昆(Cancun)的COP16会议提出后，一直没有实质性突破。又如，本年的COP18有可能提出接续《京都议定书》(Kyoto Protocol)的条约草案吗？或至少在「法效力」(legal force)这个糢糊的用语上做出明确性阐释？

倘若上述这些基本与原则性的环节在COP18不能得到解决，世人要怎么乐观期待这一次的气候谈判能不同以往，订定出新的全球温室气体减量规范以及「后京都」的第二承诺期时限呢？实务与理论皆显示，国际谈判一旦与会国数目过多或耗时过长，结局通常难以令人满意。最好的例子就是世界贸易组织(WTO)在2001年展开的多哈回合(Doha Round)谈判，至今南北国家仍处于僵局，而北北国家间也各有盘算，多边贸易自由化严重受阻，具有外部歧视效果的区域整合大行其道。

回顾国际气候谈判，UNFCCC本应在2009年的COP15会议上针对第二承诺期的减量目标与履行方式达成共识，但实际地发展却是，富裕的北方国家多半想调整，甚或推翻UNFCCC序言中的「历史责任」包袱，而穷困的南方国家则多数基于《京都议定书》第10条「实质平等」的坚持，要求资金援助与技术转移。双方的各持己见，让谈判以破局收场。更令人沮丧地是，一个在温室气体排放上具有影响力的国家—加拿大，似乎看腻了拖棚的气候谈判歹戏，在去年退出了《京都议定书》。COP18会场上还会不会有其它国家效法跟进？美国、印度、中国这三个恶名昭彰的碳排大国近几年不断面临国际环保舆论压力，因此不太可能率性退出气候谈判的赛局，但要期待这些国家因此做出任何明确承诺，适度限缩不永续的经济发展政策，必然是一奢求。

「德班平台」的内容其实透露了许多玄机和未予言明的秘密，但这些玄机与秘密却预示了此次COP18会议的无果而终。毋宁，如果相信「德班平台」，那是对COP17谈判过度乐观的评价，小觑了国家间妥协的现实政治艺术。然而，若「德班平台」是如此不值得期待，那么COP18会议要在什么基础上开展出具体的成绩？本文认为，「德班平台」其实是UNFCCC中主要谈判集团的利益折冲，而非有益全球气候治理的合作共识。举例来说，在官方文件的第2到第4段指出，平台要建立一个谈判过程，以促成「一份议定书，法律文件或一个具有法效力的协议结果」。【2】此内容乃回应欧盟(EU)的要求；其立场是积极寻求一个有法律拘束力并能管理所有缔约国碳排行为的谈判共识，同时以此作为它接受第二承诺期的条件。【3】 此一立场深获小岛国家和低度发展国家的支持，为EU塑造了正面的国际形象。但EU开出的条件根本几乎是不可能的任务；易言之，EU其实并无诚意延伸自己在《京都议定书》的承诺期（再一个5年到8年的强制碳减义务）。

美国方面，极度坚持除非新的谈判共识内容能「平衡的」(symmetrical)适用于发展中国家和已开发国家，否则它不会接受一个具有法律本质的新谈判结果。「德班平台」虑及美国的立场，在内容中述及「透过各国形成最广泛可能的合作，以及参与有实益与适当的国际行动」(the widest possible cooperation by all countries and their participation in an effective an appropriate international response)。此外，声明「德班平台」的谈判结果将要适用于所有缔约方(applicable to all parties)。【4】 这样的内容已经大大地和现存的「京都机制」有别；毋宁，经济或技术条件较差的南方国家将不再享有义务或承诺免除的待遇，共同但有区别的责任原则开始面临挑战。

俄罗斯以外的其它金砖国家（巴西、印度、中国、南非）当然也不示弱；举例而言，印度反对EU的主张，明确拒绝一个有法律拘束力的气候治理机制，而中国声明只愿在2020年之后才有可能接受具有法律义务的减量承诺。「德班平台」当然也无法忽视这样的要求，因此内容中载明了「将在2020年生效并开始执行」(“come into effect and be implemented from 2020”)。此外，强调可能以「具有法效力的协议结果」(“agree outcome with legal force”)呈现谈判共识；这是十分模糊的语意表达，反映出对印度立场的妥协。「德班平台」对预测今年COP18会议的成败所以如此重要，不仅是上述关于其内容背后大国折冲樽俎的分析，更在于其反映出南北国家在因应气候变迁上难以化解的利益冲突。进一步说，如果平台真的代表了国际社会对于「后京都」时期的气候治理共识，那么这项共识其实就是各国理解彼此立场差异甚大，因而构筑一个解决「差异甚大」的平台，而非要在2020年前提出有关温室气体排放或任何调适与缓解极端气候压力的具体措施。既然如此，耗时近两周的COP18会议将不外是一场各国谈判代表行礼如仪与社交团拜的中东风情之旅。

注释：

1.详见：UNFCCC Decision 1/CP.17, Dec. 11, 2011, UN Doc. FCCC/CP/2011/9/Add.1. Available at: http://unfccc.int/resource/docs/2011/cop17/eng/09a01.pdf (last visited: 2012/11/25)

2.同注1。

3.详细内容可参考欧盟理事会官方文件，网址：http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/envir/125026.pdf (last visited: 2012/11/25)

4.因此，Bali Action Plan的基础原则已经被打破！

●作者蔡育岱，中正大学战略暨国际研究所副教授；谭伟恩，美国慢食协会纽约分会会员。本文言论不代表本报立场。论坛欢迎更多参与，文章请寄→editor@ettoday.net