冯达旋／台湾的大学系统：挑战与展望
摘要
台湾在21世纪卷起了建立「大学系统」风。本文分析了美国两大州（加州与德州）的「大学系统」得失为台湾做借镜。两个基本重要观念就是「策略」与「领导」。
前言毋庸置疑，高等教育是国家的命脉，是国安的保证。美国加利福尼亚州大学系统的校长马克、尤道夫（Mark Yudof )曾一针见血的指出其属下的大学与加利福尼亚州的命运是息息相关的。他说：
「 十九世纪加州淘金潮的余波，孕育出了加州大学。加州与加大命运结合，缠绕共生。缺一则另一形貌必不同。加州独有的高瞻远瞩精神创造出了加大，加大也催化加州精神的日新又新。」
更值得我们注意的是加州以后的发展，那就是形成今天举世闻名有「策略」与「领导」的加州高等教育系统，才真正是今天加州各放面傲视全球的发动机！
加州是如此，台湾亦不可是例外。
假如台湾也成立有「策略」与「领导」的大学系统，它本身并不能够全面解决台湾教育或台湾面临的挑战。不过它的确可以开启在台湾罕见的全面讨论来树立一个高等教育系统，其宗旨是为了要克服台湾在21世纪内或外的挑战，同时保证台湾有效的发展。
在21世纪，「大学系统」风卷台湾。区区十四年内，它的发展从零开始到今天竟然至少已经成立了五个大学系统。历史最悠久的「台湾联合大学系统」，从它的初步的观念产生算起，也只不过是十年左右。另外四个系统，「台湾综合大学系统」，「台北大学联合系统」，「台湾教育大学系统」及「佛光四校一体大学系统」的年龄都在七年以下。很可惜也是值得我们警惕的是在短短几年内成立这么多系统给人们的印象是这些系统的成立缺乏「策略」与「领导」。在某种程度上，这是完全可以理解的。其原因是今天除了台湾，在整个东亚内完全没有大学系统的存在。可说是无前车可鉴。
大概是好几年来并没有全面规划及引人注目的经费来运行，台湾大学系统的成立似乎没有引起太大舆论的注意。但是最近这方面有些变化。其中的一个原因是双管齐下的过多大学与少子化令使得许多大学面临立即倒闭的可能性。但是为了要克服这困难的一些可能的措施，例如关闭或合拼大学，也都面临极巨大甚至不可克服的技术或人为困难。在这种情形之下，「树立」系统似乎是一可行之路。
在成立这么多大学系统本身有许多困难。其中一个非常值得我们关注的是虽然台湾教育部「允许」这些系统成立，实际上它们在法律上是没地位的。要使得系统有法律地位，台湾的「大学法」必须作适当的修改，而这些修改必须超越教育部的权限，要以跨部位的合作方式来争取立法院的核准。正是因为这么多的「大学系统」如雨后春笋般的产生，而它们又没有适当的法律地位，从全台湾高等教育改革的角度看来，这的确是个好时机来讨论并建立可行及长远系统的策略, 特别是深入的探讨其他国家，特别是美国，的各种类的系统运行的得失。
在进行这方面的讨论之前、请允许我这一位在台湾高等教育担任了近七年主管的「外劳」以「旁观」的角度来分析现在高等教育面临的挑战。我希望对这些挑战的认识可看到此时刻为什么成立有效及可行的大学系统可以对21世纪台湾学术及经济的发展非常有助。今天我将讨论两个我非常熟悉的两个大学系统（加利福尼亚州，德克萨斯州）的得失。我希望从它们的得失能让台湾为了发展系统作为借镜。
在讨论系统的议题之前，我首先要讨论我所看到台湾高等教育现在面临的挑战。它们是（1）台湾没有一个精心策划的「多功能」高等教育结构，（2）台湾今天面临一个过多大学与少子化的「定时炸弹」，（3）台湾的大学没有「自主性」。
下例我将讨论3个台湾高等教育的挑战。
第一个挑战是台湾没有一个精心策划的「多功能」教育结构。缺乏这样一个结构很明显的损害了台湾学识与经济的发展。新加坡的副总理曾一针见血的说过：「做为一个负责任的国家，有必要在教育体系中引入更多种的选择和更多元化、多种渠道的大学教育，为年轻一代迎接末来做好准备。」有一位很有智慧的美国好友曾对我说：「假如美国所有的高等教育都有如哈佛与佰克莱，那对国家的学识与经济的发展将会有不可估计的损伤！」事实是美国有健全的经济及学识的发展是在乎它除了有如哈佛与佰克莱型的大学外，它也有以教学为主的大学或学院，也有两年制的社区学院及专门教导学子一技之长的技术学院。这个明显对美国有巨大帮助的事实其实也是任何其他国家或区域的事实。台湾绝非也不能是例外。在毫无短、中、长的策略之下，台湾的大学数目暴增，从在80年代的数十所到今天的160所。除了有不可避免的政治因素以外，最重要的原因是为了配合台湾这三十多年的快速经济成长。另外一个对台湾有很负面影响的是今天的160所大学，除了极少数如艺术性的大学能够维持其特性以外，其他的都在最近的一二十年之内一窝蜂成为或要求成为「研究型」大学。在此风气内，许多技术性或教育性的学院或大学都被鼓励朝向「研究型」方向发展。很不幸的是此鼓励所形成的后果是严重破坏了技术与教育性的大学或学院的清晰宗旨及运行。
为了克服这些挑战，台湾的教育部在各方面的鼓励与推动做了一些局部的动作。有三个值得提的是（1）五年五百亿来提升台湾顶尖大学的水平，（2）指定两所大学（成功与金门）作局部自主规划。（3）「允许」大学成立「系统」。（1）与（2）都在进行中。在舆论中已经有不少讨论。
建立一个完整的大学制度是21世纪先进国家培养各行各业的神圣任务。据我看来，为了要完成此任务，在此时此刻台湾的教育部必须组织一以全球的精英的专责组，当然内中有少数的台湾代表，用充分时间来规划一个满足台湾在21世纪有庞大人才需求的高等教育系统。
台湾高等教育的发展已到了顶端。之后，假如再没有短、中、长程的全方位规划及改组，台湾高等教育一定会有快或慢的下滑现象。毋庸置疑，教育的下滑必定会使国家全球竞争力量下滑，会严重影响民生。第二个挑战是台湾今天面临一个「定时炸弹」， 那就是过多大学与少子化。众所周知，到了2016年，因为严重的「少子」，台湾的大学的入学生数目会达到有统计数字以来最低的一年。
虽然台湾有严重的少子化，它确有过多的大学，这个过多可以从台湾有非常高的大学密度看出来。与周边国家的密度作比较能清楚凸显台湾的密度。例如新加坡以五百万人口只有4所大学，香港以七百万人口只有8所大学。马来西亚的二千七百万人口虽然与台湾差不多，但它只有56所大学。而台湾以二千三百万人口竟然有令人震惊的160所大学，其中大约有60所是国立的。台湾的大学密度很可能是全球之冠。台湾的教育部在过去几十年在无目的的允许大学数目暴增是国人公认的绝对错误的政策。
第三个挑战是台湾的大学没有自主性。没有自主性不是只限于国立大学。在某种程度上，私立大学也不能完全自主的运行。来了台湾以后我学会了两个恐布的字，那就是事事都得「报部」，这就是说必须「报告教育部」以得部的核准。
大学是一个复杂以人为本的系统。每个大学，正如每个人，都该有其个别的文化与个别的宗旨，同时寻找它个别对社会与人类的责任。这是每一所大学应该有的精髓。但在没有自主的条件之下，形成此精髓是极困难的，甚至是不可能的。既然大学缺乏自主性，那如何发展无论是国立或私立大学个别特有性质的责任就落在教育部肩膀上。作为台湾行政院属下的一个部门，教育部既缺人力，也缺对非常复杂人的结构，也就是大学，一个全面与细致的知识。从政府行政角度看来，教育部只能以公文的方式对大学作「行政命令」（Executive Order)来治理为一整体的160所大学。这个不微观的治理很可能使台湾所有的大学失去其个别特征，而「沦落」成为无特色的「教育部大学」。台湾的国立大学缺乏适当社会人仕的参与。在北美洲，日本，新加坡，香港与韩国的首尔大学都有相当大程度与长期的社会参与个别大学的总体运行与监督。参与的方式是以长期的「受托委员会」（Board of Trustees 或 Board of Regents）来进行。
台湾的国立大学没有这样的委员会，其社会的参与是以教育部临时指派的「考核会」或「咨询会」来进行。以这种方式来参与的明显缺点是考核或咨询有极大的难度能有全方位对该大学能建立深入了解。更严重的缺陷是这此临时的「考核会」与「咨询会」是不可能负起其应有的「课责」(Accountability) 的责任。
大学系统在讨论大学系统之前，首先允许我给「大学系统」下个定义。
（1）一个大学系统不是一所单一的大学。
（2）一个大学系统不是一所多校区的单一的大学。
（3）一个大学系统内必需有两所以上，同时在某种程度上能「独立」运行的大学。
（4）一个大学系统必需有一法律认可(法人)的系统办公室。系统办公室的主管一般称为「校长」（Chancellor or President)，其课责的单位是「受托委员会」。对外界来说，系统办公室是代表系统与政府交往或交涉的法律认可窗户。（5) 在美国，有许多大学系统内的大学都是有同样名字，同时个别加上其所在的城巿。例如佰克莱的加州大学（University of California Berkeley)。在亚洲，我们往往称它为加州大学佰克莱「分校。」这是一绝对错误的称呼。
三个区域的大学系统；加利福尼亚州，德克萨斯州，台湾
毫无疑问，美国是运行最成熟的大学系统国家。几乎美国的每一个州都有其大学系统的存在。每一州的运行方式都有其特殊的性质。
在这里我要仔细讨论美国两个人口最多，经济与学术力量最强的州，那就是美国最西部的加利稫尼亚州（加州）与最南端的德克萨斯州（德州。）我认为清楚的了解了此二州的系统的结构可以为台湾发展系统钩画出一条清晰的发展蓝图。很有趣的是由下面一张图内，我们可以看到，台湾的面积虽然比加州与德州小一个数量级，但是人口确是同等级的。另外，加州，德州与台湾的人均收入也是很很接近。它们分别是4万5千美元，4万1千美元及2万美元。更值得我们注意的是加州与德州的系统都已经运行了好几十年。它们的结构与运行是截然有异，后果也是截然有异。配合上述的加，德，台的数据看来，我认为仔细分析加州与德州的高等教育系统的利弊，可以对台湾今天正要找寻高等教育系统蓝图的过程甚有幚助。
首先，加州的大学系统总共有三个。第一个是有10所大学的加州大学系统（University of California System)。第二个是有33所大学的加州州立大学系统（California State University System)。第三个是有112所社区学脘的系统（California Community College System)。
其次，德州的大学系统总共有六个。第一个是有15所大学的德州大学系统（The University of Texas System)。第二个是有11所大学的德州农工大学系统（Texas A&M University System)。第三个是有2所大学的北德州大学系统（University of North Texas System)。第四个是有4所大学的休斯顿大学系统（University of Houston System)。第五个是有2所大学的德州工业大学系统（Texas Tech University System)。最后是有4所大学的德州州立大学系统（Texas State University System)。不像加州，有68所的德州的社区学院不成系统。加州高等教育系统
在讨论加州高等教育系统时，我们立刻会想到两个重要的观念：「策略」(strategy) 与「领导」（leadership)。在20世纪中期，加州有两个人在这方面起了关键的作用。他们是当时加州大学系统的校长克拉克、克尔（Clark Kerr) 与州长爱门、布朗（Edmund Brown)。
这两人来自完全不同的背景，一个是来自教育界，一个来自是政界。两人以互补方式的合作与高超的远见在1960年提出了今天举世闻名的「加州高等教育主计划」(California Higher Education Master Plan。)之后，他们两人千辛万苦克服一切挑战，克尔以全方位沟通的方式使得全州的教育界接受主计划提出的方案，而布朗以他高超的政治地位与卓越手腕使得州政府接受主计划方案，成为法律有效的教育系统。毫无疑问，克尔与布朗天衣无缝的「教-政」合作是史前无例的。这一合作已经是台湾发展高等教育值得借鉴的。
虽然此主计划是庞大的，但其精髓可以总结如下：最重要的一点是在主计划内，加州的三个高等教育系统各有各不同而且极为清晰的教育宗旨。加州大学系统是定义为「研究型」，其10所大学最高能授予的学位是博士（Ph.D.)与医学博士（MD)。2。加州州立大学系统是定义为「教学暨研究型」，其23所大学最高能授予硕士学位（Master)。112所社区学院都是两年制只发证书的教育单位。
每个系统的系统办公室都是代表系统内大学的法人。另外每个系统的课责单位是一个有学生，教授，校友及卓越社会人仕代表的「受托委员会」。
我对加州大学系统的认识比其他的两个系统较熟悉。在加大系统内，主导系统办公室是一「全职」的校长。此校长有他/她的「内阁」。目前此校长纳波利塔诺（Janet Napolitano)女仕的前职是国土安全部部长，而且也是亚利桑那州的前州长。很值得我们注意的是纳波利塔诺女仕并非是一学术领域的权威。她甚至没有博士学位（Ph.D.)。她被选上此职位完全是她是因为她有全球的名誉及有极丰富运行大规模单位的经验（州政府与美国目前最大与最复杂的的联邦部门。）
另外一个值得我们注意的是在「受托委员会」有一些为加大全心全意奉献的卓越社会人士。所有的委员都是大规模方式推荐出来的，最后是由加州州长委任的。很耐人寻味的是委员的任期是不可中断的六年，同时可连任。这表示每位委员的任期比州长的任期长。明显的这可以大大的减低政治的干扰或影响。
我熟悉的一位唐文瑛女仕（Leslie Tang Schilling)。唐女仕是一非常成功的企业家。但是在她自己企业工作的百忙中，她仍然每个月以无薪的方式以及用好多时间来准备参加两天「受托委员会」或其子会(Subcommittee)的会议。她曾与我说其他在会内的卓越社会人仕都是以这样的态度去履行他们的任务！这种「社会的输入」可真是无价之宝！
值得我们注意的是在加大系统内，只有系统有「受托委员会」，个别大学并没有。从我看来，这有一明显的好处，那就是加利稫尼亚虽然是人口众多的大州，但真正要寻找到大量卓越，无私，有极大热诚又能无薪的奉献大量时间的社会人仕也是有一定的困难。所以只有系统有「受托委员会」而非每一所系统内的大学有，是有一定的好处。
最后我要提起大家注意的是加州的三个高等教育系统内的大学是相同水平的。我称这为「水平」（Horizontal) 系统。例如说绝大多数的大学在加州大学系统内的水准差异不大。
德州高等教育系统
前面我已经提到了，德州有6个系统。从运行结构的角度去观察，在德州的6个系统与加州的3个是大同小异。但从实质观察，它们有非常大的区别。
（1） 所有的受托委员是完全由州长一个人决定！这明显的让政治直接影响大学的运行。
（2）有众多议题，例如每年的经费州政府是直接与个别大学谈判。这明显的削弱了「受托委员会」的权限。德州高等教育系统的发展刚好是与加州相反。德州高等教育系统的发展既无「策略」，亦无「领导」。虽然在德州6个系统内有些优良的大学，例如奥斯汀的德州大学与在「大学站」（College Station）的德州农工大学，在没有「策略」与「领导」的结果之下是6个性质无大差异的系统。不像加州的3个系统，这6个系统对发展德州经济与学识没有明确的宗旨。每一个德州的系统内的大学的水平差异极大。我称这些系统内的大学为「垂直」（Vertical)的，刚好与加州系统「水平」（Horizontal)的大学相反。
外界（全球）对加州与德州的高等教育系统的评价
加州与德州是美国的两个经济与学术的领导大州。很自然的其高等教育系统也是全美国最大，历史最悠久的几个中的两个。但由于它们的出发点及运行是截然有异，它们很自然必定有非常不同的后果。加州的三个大学系统各有明确的宗旨与责任。例如加州州立系统(Cal State System) 虽不以绝对研究为主，但是对加州的技术及文化的发展起了关键的作用。例如一般人认为北加州举世闻名的矽谷（大陆称之为硅谷）主要经济技术发展的推导力是佰克莱与私立的史坦佛大学。其实加州州立系统的33所大学，例如在矽谷有近9000左右学生的圣塔克拉（Santa Clara)校址，多年来是为加州培养成千上万各行各业非常卓越的中层干部。
从研究水平来说，有两组全球闻名的数据能够清楚的看出有不同「策略」与「领导」所产生的后果。
第一组数据是「美国联合大学」（American Associated Universities AAU）内的会员数目。众所周知，参加AAU的研究性条件是非常苛刻的。例如一向以工科研究举世闻名的乔治亚理工学院（Georgia Tech）是AAU成立后的110年，也就是2010年才被遴选入会。更有趣的是雪城大学（Syracuse University）多年达不到门槛在2010年被退会。因为加州与德州的高等教育系统在「策略」与「领导」上有极大的差异，这也应该在AAU 的会员数目上反应出来。下例的两个图片证实了此后果。
在加州，除了佰克莱是10所AAU在1990年 创办之一所的大学及洛杉矶(UCLA)是70年代入会的，其他四所，圣地亚哥(UCSD，) 圣塔芭芭拉(UCSB，) 载维斯(Davis) 与尔湾(Irvine) 都是陆陆续续在80及90年代入会的。对 一个州来说有这么多大学如此快速的加入AAU真是史为无例的！值得一提的是加州还有三所著名的私立大学也是AAU内的活跃的会员。前几年，著名的华裔圣塔芭芭拉的校长杨祖佑先生还是AAU的执行委员的主席。
在德州，奥斯汀的德州大学是1929年被邀请入会。毫无疑问，此大学是该州今天最优秀的大学。另外一所公立大学，在「大学站」的德州农工大学，要等到公元2000年，也就是AAU成立了一百年之后才被邀请入会。德州另一所是AAU的会员大学是在休斯顿的莱斯大学（Rice University)。目前我看不出有任何德州的公立或私立的大学能在最近的将来可达到入会的门槛。
第二组的数据来自全球在21世纪炒得红热的「大学排名」。今天常常为人所提到排名有三个：伦敦泰晤士报的排名（Times Higher Education, THE), 为图利的QS排名及上海交通大学的排名。（SJTU)。我相一般对「大学排名」有深入认识的人仕都知道个别排名有其得失之处。其中两个弱点是对每一个大学在排名内的位置缺乏有效的「误差，」同时有不可避免对区域或文化的偏见。不过以我看来把三个排名放在一起能减低上述的弱点。下例的两张图分析了加州与德州大学「排名」 的表现。
从以上两图内的加州与德州大学系统排名的数据看来，一般来说加州是远胜德州的。
另外我要介绍一鲜为人提起的数据是美国「国家科学院」（National Academy of Sciences) 院士的数目。德州的人数在所有大学（包括私立大学）与企业内的总和是50。加州是432，比德州大了几乎一个数量级。这个数目也明显的凸显加州学术的广与深卓越。
从以上的分析，很明显的看得出有「策略」与「领导」 的重要性。加州高等教育系统是经过过千辛万苦，经过「学-政」无空隙的合作所创造出来的成果是有目共睹的。在 1960年提出的「加州高等教育主计划」框架之下成立的3个系统都有清晰的宗旨与明确 的相互作用。这3个系统有效的发挥它们对加州各方面的贡献，同时也成为全球教育界羡慕的教育平台。
加州的成功也凸显了德州教育有巨大进步的空间。德州既无「策略」，亦无「领导」。在没有这两个前提，德州形成了6个宗旨不明，运行不佳的系统。就算在过去半世纪德州有雄厚的财力，它因为没有「策略」与「领导」，也不能把德州的高等教育系统转变成为今世人羡慕的平台。
观看今天台湾高等教育系统在21世纪发展的过程，似乎大有德州而非加州之概。正如我一开始就说了，台湾今天在似乎没有明显的「策略」与「领导」之下迅速的在10年之内树立了5个大学系统甚有德州发展6个大学系统过程的气息。
从上面的数据看来，加州与德州一个很大的不同就在它们的顶尖大学的数目。毫无疑问，虽然高等教育需要有「多元化」的教育机构，但是不全力发展顶尖大学，让这些大学成为州或国的领导育成中心，同时也成为州或国的亮点是严重失策的。加州，德州，南韩，大陆，新加坡，马来西亚，印尼，印度，都是以此为目标，台湾决不能是例外。
从加州与德州的经验看来，为了「系统」而「系统」对州是没有好处的。在加州每个系统有明确宗旨，同时系统与系统之间有无缝的连接。另外加州大学系统能够成为研究型大学全球典范并非它只有一所顶尖的佰克莱，而是它有六所都在AAU内的大学。把它们三个系统放在一起，就像一巨型的推动机一起为加州的学识与经济在转动。
相反的，德州的六个系统，性质相像，各自为政，同时没有清晰的连系。它们在一起明显没有连贯的感觉。它们个别当然对德州有一定的贡献，但是绝对没有如加州一样成为一个巨型推动机在转动。
关于「大学系统」，台湾可从加州与德州得到什么启示呢？
首先，我觉得台湾很幸运，在「高等教育系统」尚未被法律明确定位时，也就是在预备的阶段，还可尽快树立完整的「高等教育策略」，也就是台湾的「高等教育主计划」。在教育部全力推动之下，引进有热诚、远见、且全心全意的「领导」人，也就是台湾政学的「克尔」与「布朗」，将台湾的高等教育体系，转型为21世纪的典范！
从另一层次看来，加州的大学系统，以平行性质为本，的确可为台湾借鉴。
台湾的国立大学，大致上分成四类。第一类是顶尖研究型大学，例如台、清、交。第二类是科技大学型，例如台科大、北科大、屏科大。第三类是教育型，例如台师大、台教大。第四类是艺术与体育大学。
国立大学的四大类型，与大学系统的分类，没有明显衔接；这现象很令我担忧。若不调整，台湾的高等教育制度对台湾的经济及学术发展，也可能无法产生明确贡献，步上德州一样的后果。
参照现有大学的性质类型，定义台湾的大学系统设立宗旨，才是高等教育上策。
总结
我想大胆的借用加州大学系统前校长尤道夫的话来形容高等教育与台湾的关系。
「二十世纪中叶起，台湾的经济迅速由农业升级到高科技，这个转变的余波，也很快孕育、发展出了许多大学。台湾与大学命运结合，缠绕共生。缺一则另一形貌必不同。台湾独有的高瞻远瞩精神，创造出了许多台湾的大学。台湾的大学也催化台湾精神的日新又新。」
今天还是如此吗？
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●作者冯达旋，量子光学，澳门大学全球事务总监兼校长特别顾问，美国物理学会会士，专攻核子与核天文物理。以上言论不代表本报立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net