工商社论》钱出得去，货进不来：论美国的港埠治理

工商社论

加州第一大城洛杉矶，所拥有两大港口：洛杉矶港和长堤港，近日因为码头作业难以消化源源不绝，来自太平洋彼岸货轮运送抵美的年终节庆货品，导致美国总统拜登下达指令：「政府要和港口、物流公司与零售商，在90天内加快货物的流通。」美国的港埠治理，已经成为国安层次的重大政策。何以致之，正本清源之道何在，值得了解。

由于日前大排长龙的货轮，疑似勾断海底的输油管，漏油污染南加州的美丽海岸，拜登因而要求，洛杉矶港必须在24小时内恢复正常运作，解决货轮阻塞被拒于南加州两大港外的窘境。在年底三大节日之前，正考验美国联邦政府解决问题的能力。

传统的港埠治理模式有三种：波罗的海和北海所盛行，「地方治理」的「汉莎模式」；法国与地中海沿岸，由「中央治理」的「拉丁模式」；以及英国和爱尔兰，「独立治理」的「安格鲁－撒克逊模式」。时至今日，不同模式都有成功的治理典范。换言之，组织型态影响港埠治理，其间的因果关系，并不明显。反而是，货源的多寡、港埠的大小、公私营港务机构／公司的效率高低、以及工会和码头作业的自动化程度，才是港埠治理的关键因素。

基于美国的联邦政府体制，以及中央地方分权的宪政设计，对于货轮大排长龙的情况，需要总统亲自出面，限期解决。然而这又牵涉两个问题：企业配合和货运缺工。

在企业配合方面，由于联邦政府鞭长莫及，加州政府力有未逮，因此还需要整个港埠产业链，以及流通业与货运业的积极配合。但货物供应链随着产业分工和全球化，已经发展成为「全球价值链」（global value chain），牵一发而动全身；这种情况因为网路购物的便利性，以及产业全球分工，方兴未艾，就算过了今年底的圣诞节，也难保不会再度因为任何环节的一时卡关与层层延宕，导致货轮在港外大排长龙的景象重演。

至于货运缺工方面，美国联邦政府的大方纾困，降低中低端劳工超时工作，甚至是重返工作职场的意愿。而因为新冠疫情的影响所及，美国民众的在家上网路购物，正值10月31日的万圣节、11月25日感恩节、12月25日圣诞节之前，货物与货柜从太平洋彼岸蜂拥而至。港埠作业的24小时作业，固然可以因为政府的强力要求而开展，但另一方面，堆积如山的货柜，大小不一，需要有效率的码头作业，「将对的货柜装到对的货车」。问题是，货运司机工作累、薪资低，「缺工」因而成为压垮骆驼的最后一根稻草。这既是政府纾困政策所始料未及，也与码头工人和货车司机，以少数族裔为主相关。

以上两个问题，反映的是「安格鲁－撒克逊」的「独立治理」，在美国这样没有「港埠－海运政策」的资本主义国家，原本相对落后的码头科技作业，以及理所当然的大陆港埠24小时作业，都因为新冠疫情、年终旺季、政府大撒币后「报复性需求」的大爆发，而营造出这次需要总统出马的塞港「完美风暴」。

正由于企业配合度和货运缺工的特性，并不只是「港埠经济学」（port economics）的成本效益计算，涉及到航运科技与「专业化、大型化」的港埠发展趋势，以及因应国际物流变革和港埠基础设施的资本投入，州政府和联邦政府有没有、愿不愿意，透过政策性的优惠，引导「港埠经济」走向「港埠政策」，「港埠管理」走向「港埠治理」，也一大关键。

面对从2008年后，一再整并的全球货柜龙头公司联盟，签订契约的营运码头，本身基于企业投资与财务盈亏的市场规律，在新冠疫情期间的受灾程度，其实并不亚于航空业。但是，从前总统川普到现任的拜登总统，对于运输产业的纾困，只青睐空运制造业的波音、以及空运业的联合航空、美国航空、西南航空；最重要的原因在于，跨国轮船龙头与联盟成员的整合，高于各国航空所组建「天合」联盟与「星空」联盟。

受限于美国政府体制使然，国际海运龙头公司是以欧洲与东亚、中国大陆为主，但是，全世界最大的市场则在美国。美国政府的纾困政策，促使美国民众在前几个月疫情缓和之际，就用「从天而降」的纾困金，从世界各个角落、尤其是中国大陆购买应景的年节用品。这种爆发式的需求，就算是美国总统，也无力解决消费者在年底前三大节日无货可取的困境。对于美国人民来说，今年凛冽的冬季，将是一个「钱出得去，货进不来」的奇特体验！