工商社论》县市直辖市化可能带来三大危机

工商社论

近日以来，「竹竹/竹竹苗」合并升格为直辖市，以及前副总统吕秀莲提出，「七都─高山与离岛两个特别行政区」的构思，引发政治上的争端。县市合并升格为直辖市之后，除了社会各界和地方人士共同关切「财政收支划分法」，可以分配到更多统筹分配款之外，还必须注意三个可能的结果，其一，人口更加集中，贫者愈贫；其二，政府组织再造，瘦身破功；其三，国土功能分区，功亏一篑。

首先，因为资源的重新分配，「大者恒大」。如果出现第七个直辖市（新竹市与新竹县合并），台湾的西部将只剩下：唯一人口超过百万的彰化县，（以下从北到南）基隆市、苗栗县、南投县、嘉义县/嘉义市、以及屏东县，还不是直辖市。截至2021年8月止，新竹县市合计103万人，少于彰化县的126万人。由于彰化县已经符合地方制度法，125万人聚居的直辖市升格标准之规定，考虑到县市首长的政党属性不同，如果行政院在这个时候，厚此薄彼，恐怕难杜国人悠悠之口。

而且，县市政府的财政丰脊，辖区人口的贫富悬殊，与「老穷─医疗」需求的极大反差，人口愈来愈集中「磁吸效应」的影响深远，不可不慎。由于「社会福利好，工作机会多」，前景可期，将形成人口更集中的趋势。都会地区的房价，将不会受到少子化的拖累，房价仍将居高不下，无论是竹竹或/竹竹苗的合并升格，台中市以北，就会有五个直辖市，剩下南投县（与苗栗县，如果不是竹竹苗的话）和基隆市。加大南部与中北部的城乡发展落差，年轻族群和技术人力「用脚投票」的结果，区域和世代之间，贫富悬殊、「买不起房子，养不起小孩」的社会不平等现象，势必难以避免。「贫穷世袭」或「阶级复制」，都正随着后疫情时代的发展，走向更不利的局面。

其二，由于省辖市位阶的新竹市和新竹县，在升格为直辖市之后，得以平地起高楼，县市政府的公务人员，所面对的形势大好，因为将因此出来更多、也更高的各个官等职缺，政府的员额势必扩编，政府组织瘦身的目标完全破功。

中央政府组织再造的「瘦身」工程，经过十年「试剑」，不仅未竟其功，反而变本加厉。在这段期间里面，直辖市从两个增加到六个，如果再从六个，增加为七个或甚至八个，则已经和前副总统吕秀莲的「七都-两个特别行政区」，相去不远。县市合并、升格直辖市在政治意义上，除了财政资源的分配，还代表着行政部门的一枝独秀，虽然可以活化中央部会与直辖市政府的人力调派，正式员额增加与官等职位提高，「高人一等」的直辖市公务员，到最后终究将吃掉国家更多的人事经费。

其三，再回到「竹竹/竹竹苗」合并升格为直辖市的初衷，或许有利于强化并整合周边环境，将新竹科学园区的竞争力，推上另一个更高层次的思维，但中央政府就可能忽略了国土功能区分的最高原则。

一方面，去年没有台风，到今年春天酷热，缺水缺电，5月的两次大停电，肇因于民生与工业用水吃紧；其有关水库、电厂、农业/林业/盐业/农牧用地，会不会因为政府致力于发展经济，而受到不利的影响？因此，必须要有更上位的国土规划思维。

另一方面，赓续进行中的国土规划与功能分区，内政部与地方县市政府肩负的重责大任在于：功能分区的划设，影响到未来的土地使用甚巨；农业用地的缩减，意味着粮食供应安全的潜在危机；而生物多样和环境敏感地区，如果国土规划，受到人为划设功能分区的干扰，则将永远无法回复。有鉴于内政部在今年4月底，已经核定各直辖市和县市政府的第二阶段国土计划，在进入到2025年必须完成的第三阶段期间，彰化县的就地升格为直辖市，影响较小，但是，跨县市辖区的合并升格，兹事体大。

「竹竹/竹竹苗」合并升格为直辖市，所涉及到的人口集中、政府瘦身、以及国土规划，分别与「社会经济」、「行政改革」、「永续发展」的三大重大课题有关。从中央到地方，执政当局实在应该从国家长远发展目标来订定政策，而非从执政党的短期利益着眼，则人民甚幸。而此时倡议合并升格，动机不对，时机也不对。