工商社论》新一波公教年金改革的喜与忧

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台湾已迈入高龄化社会，老年依赖人口大幅增加，各职业年金所面临的财务压力甚大；如何维护财政永续及世代正义，推动公平、有效率的年金改革，将严酷考验政府功能与角色。

传统上，政府推动年金制度采随收随付制，亦即由目前工作的人缴纳税费用来给付退休的老人。然在「高龄化、少子化」趋势下，由于过多的退休人口依赖相对过少的工作人口，制度当然很难维持。且基于种种原因，例如政治人物囿于权力或选票考虑，以往过度提高所得替代率，压低保费收取，允许提前退休，以致创造潜藏性债务。而直球对决的做法，无非是延后退休、降低所得替代率等，乃大势所趋。

回顾政府在2017年推动一波军公教年金改革，主要就是在所得替代率、保费提拨率、退休年限延后、18趴退场等方面着力，在「少领、多缴、延退」改革方向下，虽存在「法律不溯既往」及「信赖保护」原则之争议，仍集中力量大砍退休抚恤给付，迳自断然采取纾解财务压力的手段，实属头痛医头、急功躁进式的改革。

当时就有学者专家大力建议，基于较长远的考虑，何不像劳退新制一样，引进确定提拨之个人帐户制，以期从制度面进行较根本改革；否则财务负担的递延，对新进军公教人员并不公平。然而基于种种政治、社会因素的考虑，政府并没有如此做，只是局部缓和而非基本解决问题，大有「改革尚未成功，同志仍须努力」之慨。直到日前立法推动新一波公教年金改革，比较上能具长远性的健全退抚制度、改善财务体质。

进言之，本于「强化个人退休金财务自主性及兼顾退休所得适足保障」之目的，依据现行「公务人员退休资遣抚恤法」第93条规定，立法院已于日前三读修正通过「公务人员个人专户制退休资遣抚恤法」、「公立学校教职员个人专户制退休资遣抚恤条例」，确立自2023年7月1日以后，初任公教人员采用退抚新制，亦即仿劳退新制，由现行的「确定给付制」改为「确定提拨制」，建立可携式个人帐户，未来强制提拨率为15％（其中初任人员及政府各负担35％与65％），且个人自愿提拨率上限为5.25％，进入初任公教人员的「个人专户」，并与目前的退抚基金完全脱钩。如此可保障新进公教人员的退休金不被侵蚀，不合理的退抚旧制终将逐步走入历史，的确令人欣慰。

新进公教人员即将实施的个人帐户制，明订建立自主投资平台，设计不同收益、风险的多元投资组合，供初任人员选择。然而如何强化内、外部监督管理机制，提升营运绩效与投资报酬率，在制度设计与执行上，有效提供诱因机制降低「代理问题」，更是令人关心；而基金管理强调透明化、专业化，绝不该沦为口号。此外，个人帐户制的痛脚，则是避免受到长期或严重通货膨胀的侵袭，以免稀释退休金的购买力；而建立一套较完整的应变机制，则为政府所当为。且由于个人帐户制的所得重分配功能有限，故而有赖政府提供相关福利制度来配合。

至于新制基于财务负担的考虑，没有提供旧制人员转轨新制的空间；此与劳退新制经由双方同意，结清旧制劳退金能够转往新设个人帐户之规定并不相同。提供现职人员转换机制或许增加推动上的复杂度与财务负担，但也恐将剥夺近五年来陆续新进公教人员的选择机会与权益，实乃因政府在推动时程延宕而坐失其公平性。

新一波公教退抚制度实施后，新进人员不再加入既有退抚基金，故此基金将逐年萎缩；支出大于收入的结果，将使财务困窘雪上加霜。根据退抚基金最新精算报告指出，攸关军职、公务、教职人员退休生活保障退抚基金，因未提存所造成的潜藏负债仍高达2.5兆元。为兼顾退抚基金的财务安全，新修法已增订在退抚新制实施之日起，分年编列预算逐年拨款补助退抚基金；然此无可避免的，仍对「财政永续发展」构成威胁。

中央政府最近连续五年（2018～2022年）税收实征数大于预算数，每年产生数千亿元的「税收超征」，或许可提存一定比率支应，降低潜藏债务压力。然而更根本的问题，以国家总税收占GDP比率所呈现的租税负担率，长期只有13％左右，财政难谓健全。未来政府应该展现胆识与魄力推动税制改革，适度提高租税负担率，更正常化、合理化的将部分税收支应军公教退抚支出与基金。