观念平台－新加坡主权基金的滥觞与发展

新加坡有两大主权基金，GIC因货币外汇政策斟酌下催生，淡马锡投控则是推动产业政策下催生，其制度规划上，政府给予公司投资决策的完全自主性，又把投资风险与政府的国家治理政策之间筑起防火墙。图／陈碧芬

主权财富基金（Sovereign wealth fund，SWF），简称主权基金，指由一些国家政府所建立并拥有，进行长期投资的基金，一般由该国政府所设置的投资机构负责管理。各国主权基金的资金注入财源不同，不少国家是仰赖丰富自然资源的出口盈余。虽然新加坡不是第一个成立投资公司来管理外汇储备金的国家，却是第一个非仰赖自然资源输出盈余来经营主权基金的国家。其主权基金的启动及发展，与其建国历程及国际金融变局密切相关。

谈到新加坡历史，必要追溯到英国与马来西亚的角色。新加坡于1965年8月9日被马来西亚逐出联邦，次日独立建国。当时考虑与马来西亚使用共同货币，展开谈判，失败告终，主要绊脚是星国认为共同货币未能获得外汇储备之拥有与控制权的坚实保障，1967年6月12日起两国货币分家。为求稳定星币价值，新加坡成立货币发行局，负责新钞之印制与发行，每张星币都会有等值的外汇储作后盾，而且可按固定汇率兑换成国际上接受的货币。在稳定星币价值下，颇有助于外汇储备之累积。

■MAS等同于央行、

GIC是最大主权基金

新加坡属于英镑区，必须以英镑作为储备。然而，二次世界大战之后，英国的命运迥异于美国之金融霸权地位，战争耗竭了资源，成为世界上负债最多的国家，英镑危机震惊英镑区，英镑兑美元的固定汇率制度很快被贬值敲破。1970年代，新加坡经济快速成长，经年维持超额储蓄，迅速累积外汇储备。眼见英镑一路贬值的趋势，外汇将有巨额损失，如何处理面对，是政府必须思考的重要议题。终于政府作出决定，外汇储备并不只以英镑为单一内容，开始大额购买美元债券、黄金等其他准备，并将外汇储备分成两部分，一部分是管理星币汇率所需的「货币储备」，由1971年1月1日成立的金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）持有，另一个是作长期投资的「非货币储备」，由1981年成立的国家投资公司（Government Investment Company，GIC）管理，全力冲刺国际投资市场，着眼长期报酬之达成，不汲汲营营于短期收益之追逐。金融管理局MAS在2002年10月1日将货币发行局并入，职司一般中央银行之货币市场掌控与货币发行权。GIC乃是星国最大的主权基金，至今逾40年。

另一常被提及的淡马锡控股，其设置过程不同于GIC。淡马锡为temasek音译，爪哇语「海城」之意。淡马锡控股成立之际，建国之初万事维艰，为振兴产业，改变国内企业实力衰弱现象，政府组建四家控股投资公司来管理国营事业，其中淡马锡为规模最大一家。其产权结构是一种多层次结构，财政部为控股公司唯一股东，从政府到母公司、子公司、分公司等宝塔形的结构（甚至多达六个组织层次），下属企业数量众多，未必全为政府股权，业务种类多样，这些企业通称为「淡营企业」，包括电信、航空、银行、地铁、港务、航运、电力等。以2023年3月31日而言，资产净值为星币3,820亿，一年期短期报酬率为-5.07％，10年报酬率为6％，20年长期报酬则达9％。淡马锡并未每年由政府拨付金额，与GIC性质不同，故有人甚至不认为淡马锡也算主权基金。

■淡马锡控股公有民营，

投资完全自主

新加坡政府对GIC与淡马锡控股的策略是放羊式管理，交由公司纯从商业的角度运作，董事会由专业人士议决，财政部拥有全额股份，政府监督公司运作而不干预投资投策，大胆放权。公司自身经营上则需有完善的风险管控机制，包括对国内外情势的风险评估、内部运作的风险管控、严谨周全而确实的执行力。此制得以推动，须有政府明确的政策方向及社会理性的共识与落实。

新加坡两大主权基金，其建置过程各有考量，GIC乃因货币外汇政策斟酌下催生，淡马锡投控则是推动产业政策下催生。在这些公司建置成长过程中，政府曾给予若干特别安排，诸如公司初期财务状况隐晦不公布，由总理亲人担任CEO，此作法在许多国家恐不易见容，而新加坡如此举措，虽招议而未闻重大弊端。其制度规划上，政府给予公司投资决策的完全自主性，又把投资风险与政府的国家治理政策之间筑起防火墙，例如外汇储备分成稳定汇市与注入投资两区块，分由不同单位处理。又是放权又是分隔，市场化与纪律化并行。这个建国未及一甲子的国家，在主权基金的滥觞与发展上，有其特殊性。