国战会论坛》「国际水域」美中竞争热议（张明睿）

台湾海峡是否为国际水域的话题，连日来引起美中台政治攻防，至今犹未歇止。（图为大陆外交部发言人汪文斌，澎湃新闻）

彭博社记者在大陆外交部新闻发布会上，针对台湾海峡提出「解放军宣称台湾海峡不是国际水域；美国对于台湾海峡的模糊新主张，导致面临更频繁挑战感到担忧」的两度（6月13日、6月20日）发问。汪文斌说明的要点有三：「一是依据海洋法区分四个水域，二是享有海峡主权、主权权利和管辖权，三是国际水域非海洋法用语。」

随后，彭博社（6月14日）与BBC（6月17日）两家国际新闻媒体，相继以「台湾海峡是国际水道，台湾向中国断然说不」。以及「中国宣称台湾海峡非国际水域 美中台角力是否进入『深水区』」为题，提出评论报导。「言以表意，行以证言」从这些相关报导与评论，可以解析出「历史、国际法、两岸海域、地缘政治」四个方面要点。透过这四个方面进而联系现实，或可体会台湾海峡即将到来的竞争变化。

「国际水域」用语的历史事态

台湾海峡是否为国际水域的话题，并非起自于今日，2016年12月辽宁舰第一次通过台湾海峡进出第一岛链时，便引发了国际媒体的关注。2017年1月11日有记者向中国外交部副部长刘振民提问此事，他回复说，「台湾海峡是大陆与台湾共享的国际水道，所以辽宁舰训练过程中往返台湾海峡是正常的，对两岸关系不会有任何影响。」（BBC）刘所用的语汇，指出台湾海峡为两岸共有的国际水道。

但同样的问题，有记者向美国国务院发言人唐纳（Mark C.Toner）提问，他回答说：「…只要符合法律并在国际水域运行，美国认为没有问题。但当记者追问台湾海峡是否为国际水域时，唐纳却称『我不确定』。」（新浪网：占豪）唐纳所用的语汇「符合法律、国际水域、不确定台湾海峡是否为国际水域」态度保守并且模糊不清。

之所以如此，就必须理解2016年的时代背景。当时美中关系有以下的事件发生，首先，正处于欧巴马「重返亚洲」战略调整，美国军方升高自由航行力度；其次，当年5月卡特（Ashton Baldwin Carter）国防部长宣称，不排除进入南海岛礁12海里主张，并且强化对大陆沿岸抵近侦察的空域行动；第三，当年7月南海仲裁结果宣布，美国联合域内国家，要求大陆履行仲裁结果的竞争。在此竞争情况下，发言人谨慎用语也是自然的。

刘振民与唐纳的说明，其背景虽然正处于权力平衡冲突的升高期，但美中在外交关系上，总体上仍处在「接触交往政策的转变前期」，利益胜于语言，唐纳所说的国际水域，指向「水域的划分方式，涉及领土主权的水域地理的陈述」，所以在被追问台湾海峡是否为「国际水域」时，他宣称「我不确定」，是有意避开主权敏感问题，同时，也符合美国在地缘政治利益维护的陈词。

依循着哪种国际法公约解释？

唐纳所说的符合法律，指的是甚么法律？台湾海峡的国际性质，是「国际水域」，还是「国际水道」，唯有透过国际法的规范，才是说理的准据。

BBC中文的报导中，是有解释国际水域的意义，认为「国际水域（international waters）是公海的非正式用语，但公海的定义，却引自于1958年的《公海公约（Convention on the High Seas）》」，「公海者谓不属于领海或一国内水域之海洋所有各部分」。

但此处的领海，在1958年的《公海公约》或《领海及毗连区公约》都没有明确的领海宽度，在当时只有《海牙协定》3海里领海线（俗称大砲射程距离）的习惯法则。因此，BBC记者转而寻求1982年的《海洋法公约》指称「领海，是指海岸基线算起12海里」。

问题是《国际海洋法公约》第86条公海定义为：「不包括在国家的专属经济区。领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域」。至于「公海自由」的精神，在《海洋法》中也不是绝对的，在第58条专属经济区的权利义务，87条公海自由、88条公海只用于和平目的等，都可构成沿岸国家需求但书或和平使用的规范。

除公约规范本身之外，还要回想1982年《国际海洋法公约》成立过程，美国既是公约的主导者也是推动者，协议完成之后参与者也都签字，但美国将海洋法带回国内，却无法在议会通过该项公约成为法律，细细思考，妥协下的《国际海洋法公约》，对于以海权立国的美国而言，公海绝对自由的受损，乃是地缘政治利益的损失，当年美国已是单极世界的领主，不加入海洋法，才是相对收益的实质。

既然美国不是《国际海洋法公约》的签署国，对于海事观点仍沿袭着1958年《公海公约》，BBC记者也不得不面对事实，只好将两法进行选择性串联使用，这当然会与依据单一法律观点，产生不同解读的后果。

台湾海峡海权的复杂性

国际水域的提问，中国外交部发言人汪文斌在回复路透社记者提问，指出了三个要点：「一、台湾海峡水域由两岸的海岸向海峡中心线延伸，依次为中国的内水、领海、毗连区和专属经济区。二、中国对台湾海峡享有主权、主权权利和管辖权，同时也尊重其他国家在相关海域的合法权利。三、国际海洋法上根本没有「国际水域」一说。「国际水域，意在为其操弄涉台问题、威胁中国主权安全制造借口。」

依据联合报报导台湾外交部发言人欧江安对汪文斌说明的反应，也指出了三个要点：一、台湾海峡是国际水域，属于我国领海范围以外的水域均适用国际法的「公海自由」原则；二、我国向来尊重外国船舶在台湾海峡任何符合国际法的行动，包括无害通过，我方理解支持美国自由航行任务对促进区域和平与稳定所带来的助益。三、对中国政府漠视我国主张，刻意扭曲国际法规则，将台湾海峡矮化为其专属经济海域，中方企图并吞台湾的野心昭然若揭。

两岸针对「国际水域」发表看法，延伸出来的争端，包括「主权归属、国际法源认知、美国自由航行效果判断的差异。」

依据逻辑推理，台湾支持美国的国际水域与自由航行，美国也应支持台湾说理，然事实并非如此，美国反而展现得更为谨慎，首先，美国国务院发言人普莱斯（Ned Price）在6月14日表示，「台湾海峡为国际航（水）道（international waterway），是受国际法保障的公海自由区域，包括航行及飞越自由。他重申美军将持续通过台湾海峡」。这里我们要注意普莱斯所强调的是「国际航（水）道」，而非国际水域，用词与刘振民是相似的。

其次，路透社在6月14日的报导上，直接说出「台湾海峡是一条国际水道（international waterway），台湾政府支持美国军舰通过该海峡，驳斥了中国对这条战略通道行使主权的主张」。路透社报导直接运用美国「国际水道」的用语，未提「国际水域」，在主权的争端上，只是转述台湾的声明，美国自身则是不涉两岸主权竞争的纠缠。正如澳洲学者史崔汀（Bec Strating）向BBC分析说，「根据国际法，台湾海峡是一个国际海峡，而围绕台湾海峡海权的复杂性源于台湾模糊的政治地位」。这个「模糊的政治地位」，所指的应是「一中政策」问题。

古典地缘政治的战争风险

从台湾海峡是否为「国际水域」语词争辩，可以发现美国在没有加入1982年《国际海洋法公约》，对于公海仍存在着1958年的《公海公约》的定义观点；中国大陆则从《国际海洋法公约》说明自己的立场，并进一步声明台湾海峡的主权与管辖权利；台湾则因为意识形态的制约与和平稳定力量的需要，一方面支持美国的公海陈述，同时也运用《国际海洋法公约》以维护自身的权利。

台湾海峡是否为国际水域，还是国际水道，涉及领海外公海绝对自由，还是具有排除专属经济区的公海意义的自由，这引发了美中台三方在台湾海峡行动规范与权利的竞争，这样的竞争是一种战略竞争，未来将展现在谁能于战略管理上落实。

6月10日连续举行三天的香格里拉会议上，国际战略研究所（IISS）以「管理地缘政治竞争」替代战略竞争管理称呼。这里的「地缘政治」是带有通过硬手段方式，改变空间地理权力分配的意义。2014年克里米亚事件之后，西方国家鼓吹地缘政治回归，其所指的乃是古典地缘政治，而非具有全球化，空间一体化的新地缘政治观。

今年4月英国外交大臣特拉斯（Liz Truss）的演说，强调「一种融合硬（军事）安全和经济安全的方法，一种建立更强大的全球联盟，…，一种承认地缘政治的方法又回来了」。其语境是在俄乌战争背景下陈述，她的地缘政治，实质上是（古）典型的地缘政治的模式，更是一种地缘战略的运用。

美国的地缘政治思想，仍实践着斯匹克曼（Nicholas John Spykman）的大陆边缘论，台湾是边缘的一部分，未来台湾海峡的摩擦，不能排除古典地缘政治的硬（军事）安全手段，这也是路透社记者再次向汪文斌提问，说出「美国政府将面临更频繁挑战感到担忧的原因」。

台湾对于台湾海峡的和平稳定，除了依赖第三方的海权力量外，更应该要厘清新一波古典地缘政治的政策问题，尤其是硬（军事）安全战略，所带来的战争风险。6月22日美国昆西研究所（Quincy institute），发表了〈主动拒止：美国在亚洲一个更为有效、稳定、永续的国防战略路线图〉，报告中对台湾的建议，仍是延续着马英九时期莫瑞（William S. Murray）所建议的「刺猬战略」思路，他山之石可以攻错，乌克兰在北约全力支撑下，其防御战略仍陷困局的现象，对台湾国防战略是否要成为刺猬式、豪猪式战略，应有借鉴思考的作用。

（作者为台湾国际战略学会秘书长、博士，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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