国战会论坛》解放军投入河南救灾给国军的启发（谭传毅）

水灾受创的郑州有大量共军前往救援，网民们从救灾现场影片中发现形貌神似曾参与中共建国70周年大阅兵的中国上将朱生岭，后经共军方面证实确为朱生岭本人。（图／微博)

最近河南发生灾情，后来救灾任务由军方接管。在解放军救灾指挥体系中，我们可以看到一些缺陷，也有优点，可为国军提供建议。

解放军参与救灾任务

在抢险救灾中，解放军主要任务包括：

一、解救、转移或者疏散受困人员。

二、保护重要目标安全，抢救、运送重要物资。

三、参加道路、桥梁、隧道抢修、海上搜救、核化生救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险。

四、排除或者控制其他危重险情、灾情，必要时，解放军可协助地方政府开展灾后重建等工作。

河南救灾案例

7月20日，河南省洛阳市伊川县境内伊何滩拦水坝出现约20公尺决口，河堤受损严重，拦水坝随时可能垮塌。伊川县政府求助洛阳市政府（地级市）以及当地驻军，两个系统各循体系上报国务院和中央军委，后由中央军委下令中部战区组建救灾兵力，中部战区再下令第83集团军出动工程防化旅驰援执行爆破分洪任务。

最终是中部战区在郑州设立前方指挥所，中部战区组建救灾兵力。战区司令员乙晓光上将与政委朱生岭上将共同坐镇北京驻地指挥中心，副司令员王长江中将则进入郑州前进指挥所，指挥战区驻豫部队、武警部队官兵和民兵部队在10个地域同步投入抢险救灾。

总计郑州前进指挥所纳编的部队包括：解放军和武警部队累计4.6万人次，民兵6.1万人次、从12个省调派4000人消防力量等。除此之外，还包括相关部会和央企等来自全国26各省市的救援队伍。

救灾兵力使用流程

一旦需要动员救灾时，县级政府可自行编组抢险救灾队伍，例如调动所属消防、员警或民兵部队先行抢险救灾。若灾情严重需要动用军队救灾，可向上一级政府（地级市，相当省辖市）提出救灾申请。

地级市政府（或省会）可直接向当地同级军事机关军分区（或省军区）和国务院同时申请军队救灾，军分区/省军区直接向中央军委会申请部队救灾。在行政部门方面，国务院方面则委托「应急管理部」综合协调全国抗灾救灾工作，统筹安排抗灾救灾资金与物资。

国务院相关部门负责各自权责范围内的救灾工作，例如分配管理各项抗灾救灾资金、物资、并指导、检查各系统的救灾工作，并向「应急管理部」通报工作情况。应急管理部会同水利部、自然资源部和气象局持续滚动会商，同时与中央军委联合作战指挥中心建立通信管道。此外，战区还与地方建立蜂巢式「点对点」联系链。

在灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向当地驻军部队提出救助请求，驻军部队应当按照规定立即实施救助、并向上级报告。驻军部队若主动发现紧急险情灾情，应当按照立即实施救助。抢险救灾需要动用军用飞机（直升机）、舰艇的，按照有关规定办理。

部队救灾流程如下图所示：

解放军部队救灾流程图(图/作者提供)

流程的问题

上图显示，灾情通报经由两个系统进行，首先最直接的是行政系统（县市），其次是军事系统（军分区或省军区）。行政系统最高达国务院，军事系统最高达中央军委会，两个系统之间的平行联系非常密切即时，其中还包括军事部门与武警的联系。

流程图做了相当的省略，例如许多蜂巢式「点对点」联系很难出现在图形里面，而且我们至少忽略了县市人民政府人民武装部在地方与部队之间的协调工作。行政与军事两大系统的力量同时汇集到人武部身上，可以说是军民之间最重要的整合与协调机构，和人武部指挥海上民兵的原理是一样的。无论联系如何复杂，最终还是以救灾前进指挥所为主轴。

这个图形说明了两个致命的缺陷：

第一，通报程序从地方、省市、国务院到中央军委会显得相当的冗长复杂，时间不免浪费在通报之上，使得行动可能滞后于灾情。若能建立从地方到中央的自动通报系统，更可缩短灾情通报时间。

第二，固然人武部在救灾时起了军民系统起承转合的功能，但是当发生灾情之初的反应仍慢了一步，主因是没有建立灾情预警系统，只能「被通报」。若在发生灾情的第一时间人武部就掌握灾情的基本资料例如灾情性质、规模、范围、受灾人口粗估等，并即时通报上级，将有助于军队更快速组建适合的救灾兵力。

救灾指挥与协调

地区级人民政府组建救灾前进指挥所，成员包括当地政府领导、当地同级的军事机关负责人、当地驻军领导以及其它参与救灾部队的领导。所有的救灾行动都在地区级人民政府的统一领导下进行，并由救灾前进指挥所赋予具体任务，之后再交由军队指挥救灾。

省军区、军分区、县人民武装部掌握灾情报，办理当地人民政府所提出军队参加抢险救灾事宜，协调人民政府与执行救灾任务部队之间的工作。

军队参加抢险救灾时，原则上当地人民政府负责提供必要的装备、物资、器材等，并派出技术人员指导部队救灾。所有的交通、公共安安、食宿、水电、供暖、医疗和金融等，都以救灾部队优先。近年随着解放军装备越来越精良广泛，例如大型救灾器械、临时通信和医疗设备等，多能自行携带。这是两套系统的好处，能够获得军民最大的救灾资源。

军队参加国务院组织的抢险救灾费用由中央财政负担，军队参加地方人民政府所组织的抢险救灾费用，则由地方财政负担。抢险救灾若需要动用军用飞机或舰艇，按照正常程序报销。若需动用作战储备物资和装备器材，另外报备批准。

给国军救灾与训练的几点建议

没有人希望看到灾难，可是一旦发生灾难，就是考验救灾能力的时候，特别是国军救灾与训练。目前国军救灾和作战一样，由作战区为主体，指挥编制内与编配内三军部队救灾与作战。

比较不幸的是，如果灾害发生在某处，由当地的作战区负责救灾，与其它作战区的关系不大、甚至于没关系。不当的类比：如果共军从高雄打过来，与北部作战区无关，那是南部作战区的事情。

观察解放军救灾，给国军的几点建议：

第一，建立联合救灾能力。国军一向强调联合作战，同理，国军救灾也必须是联合救灾，才可能发挥所有的救灾资源迅速扑灭灾情。联合作战和联合救灾的意义是相同的，都是强调机动打击（机动救灾），这样才能发挥整合战力（救灾能力）。

第二，练指挥。地方政府协调国军救灾时，国防部应该授权作战区救灾指挥部更大权力，若有必要，作战区有权调动其它作战区兵力救灾，所有进入作战区的兵力统一由本作战区司令节制与指挥。例如汶川大地震救灾部队来自成都军区、济南军区、兰州军区、武警部队、陆军、海军、空军、二炮等，所有入川部队均由四川军区统一节制指挥。号称「小总长」的战区司令，应该要有联合作战与救灾指挥能力。

第三，寓灾于训。灾情应视同作战，更是训练部队最佳的时机。除了本作战区救灾之外，还应该训练部队实施「机动救灾」训练，假设南部发生灾情，中部战区与北部战区兵力就应该实施机动救援，无论是搭乘铁公路或高铁都行。对于防御方而言，不只是等待灾情或敌人炮火来临，重要的是能够实施机动救灾和机动打击，这样部队才是活的。

（作者为台湾国际战略学会研究员、法国博士，本文为台湾国际战略学会专稿，授权中时新闻网与洞传媒同步刊登）

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