国战会论坛》美国南太战略 能过中国这一关？（蔡裕明）

美国副总统贺锦丽在7月13日举行的太平洋岛屿论坛宣布首份《太平洋岛屿国家战略》，并且与澳日纽英等盟友成立《蓝色太平洋伙伴》（the Partners in the Blue Pacific, PBP）计划。(图／美联社)

7月13日举行的太平洋岛屿论坛当中，美国副总统贺锦丽（Kamala Harris）以视讯的方式宣布，华府将在该处投入6亿美元的资金，并将在东加与吉里巴斯开设新的大使馆。同时，白宫将宣布首份《太平洋岛屿国家战略》（U.S. National Strategy on the Pacific Islands），并且与澳日纽英等盟友成立《蓝色太平洋伙伴》（the Partners in the Blue Pacific, PBP）计划。

在这之前，尽管美国日益关切太平洋岛屿国家之事务，但没有针对太平洋岛国的全面战略，这让中国得以在南太平洋岛屿地区填补战略空白。华府此次的「太平洋岛国战略」在战略高度上显示，其外交政策将优先考虑太平洋岛屿国家，试图缓和太平洋岛国对气候变化之忧虑，增加太平洋岛屿国家之认识与理解，并认知如何为这些小岛国提供所需之事务，并认清太平洋岛国在美国印太战略当中的重要性，最终抗衡中国在这地区日渐增加的影响力。

美国太平洋岛屿国家战略概况

今年4月索罗门群岛与中国签署涵盖部署警察或士兵的安全协议后，美国白宫印太事务协调官坎贝尔（Kurt Campbell）急忙访问索罗门群岛等南太平洋岛屿国家，华府并表示将透过美国国际开发金融公司与太平洋岛屿论坛，来强化对于南太岛屿国家之援助。美中在南太岛国的竞争日益增强，美国能否夺回主导权，有待未来分解。

美国国务卿布林肯今年5月26日发表「对中国政策演说」。整体而言，布林肯表示美国并不是要改变中国，而是将利用「投资」基础建设、结合更多的「盟友」与中国「竞争」，并塑造周边有利的环境，维护当前的世界秩序。美国的国际战略具有延续性与阶层性，可从这三个架构分析美国的太平洋岛屿国家战略概况。

在投资方面，首先，华府表示将透过美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation）、太平洋岛屿论坛（PIF）与全球基础建设投资伙伴关系进行合作；第二，透过G7在该区域进行基础建设投资，美国发起伙伴关系将涵盖全球基础设施、身体健康和数位基础设施，并将提供「中国提供的替代品」；第三，美国计划用于太平洋岛屿经济发展和海洋复原力的资金增加两倍，贺锦丽表示将要求美国国会在未来10年内，把每年的拨款从2100万美元增加到6000万美元。

在建构盟友方面：首先，布林肯在2月份访问太平洋岛国地区时宣布，计划在索罗门群岛开设大使馆，拜登政府希望开始与吉里巴斯与东加就建立美国大使馆进行谈判。

其次，以《蓝色太平洋伙伴》、《澳英美三方安全机制》（AUKUS）、《四方安全对话》（QUAD）维护自由开放的印太地区。

第三，以《南太平洋金枪鱼条约》（South Pacific Tuna Treaty）重新作为美国与太平洋岛屿国家之间政治和经济合作基础。该条约还可使美国渔船队进入太平洋，并成为相互合作提供平台，包括打击非法、未报告和无管制（illegal, unreported, and unregulated, IUU）捕捞之危害。

第四，拜登政府将首次任命美国太平洋岛屿论坛特使，从而强化美国对于太平洋岛屿论坛之承诺。

第五，美国的和平队（Peace Corps）将重返太平洋岛屿国家，将先从斐济、东加、萨摩亚群岛与吐瓦鲁等国开始。此外，美国国际开发署（USAID）将对于受到干旱、火山爆发、海啸等天灾冲击的国家提供援助。

在竞争部分：美国众议院议员于2019年成立太平洋核心小组（Pacific Islands Caucus），其中几位成员起草《促进美国长期参与太平洋法案》（Boosting Long-term U.S. Engagement in the Pacific Act），该法案也被称为《蓝色太平洋法案》（BLUE Pacific Act.）。

2021年5月，《蓝色太平洋法案》的发起人重新提出该法案，6月，参议院通过《2021年创新与竞争法》（Innovation and Competition Act of 2021），其中包括源自《蓝色太平洋法案》内容，并承认太平洋岛国对美国抗衡北京修正主义之重要性，该法案也要求制定「大洋洲路线图」（Oceania Roadmap），阐述美国如何加深与岛屿国家之接触，其中包括与澳洲、纽西兰和日本合作的可能性与方式。

美国太平战略初步获致成功

今年1月时，坎贝尔宣称太平洋岛屿为印太地区最有可能在「未来一两年」出现「战略意外」之处，直到最近几个月，似乎证实坎贝尔的预测。在4月传出中国与索罗门群岛签署安全协议，已令华府与西方国家感到震惊，因为该项协议涉及中国军舰可以停靠索国。尽管，中国在在表示无意于太平洋岛国地区设置军事基地。

另外，中国外长王毅于5月底出访南太平洋岛国，本拟与当地10个国家签署协议。华府对于中国在太平洋岛屿地区的扩展感到震惊，尽管王毅未能实现他所希望的地区协议，而北京与索罗门群岛所达成的安全协议，被许多人视为中国在太平洋岛屿地区实现军事存在的第一步。

华府从坎贝尔于4月底访问索罗门群岛到副总统贺锦丽以视讯的方式参与太平洋岛屿论坛，以及宣布华府将订定美国太平洋岛屿国家战略来看，已达成初步成效。首先，美国迅速采取实际行动，从经济援助到实质基础建设的投资援助，关切气候变迁议题，以「人类安全」理念回应太平洋岛屿国家的期待；第二，美国政府在国家安全会议设置印太事务协调官，关注太平洋岛国、澳洲与纽西兰等事务和南极；第三，从川普政府的「太平洋承诺」（Pacific Pledge）到太平洋岛屿国家战略，更提出「一篮子」的合作计划，并结合盟国共同实践这些计划。

美国现已认为太平洋岛国为建设自由开放的印太地区的重要伙伴，而太平洋拥有重要航道、渔业资源与战略地位，已成为目前美中战略竞争焦点。美国及其盟国在太平洋地区拥有许多军事基地，这些军事基地可针对从东亚到南太平洋的危机预防，包括美国如果卷入涉及台湾或南海的任何冲突。

从川普到拜登的国际战略来看，拜登的政策似乎「回到常轨」。为因应国际体系的变化。澳洲从「加强介入太平洋」（Pacific Step Up）并采取以联盟为中心的作法，纽西兰从「太平洋重启」（Pacific Reset）政策到进入华盛顿轨道的同时尝试战略模糊，两国均强调在太平洋岛屿地区的深化与多样性作为，并认为华府应当多关切这些国家。

在川普执政期间，时任国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）已开始与密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛和帛琉就续签《自由联合协定》（Compact of Free Association）进行谈判。如果续签，该协议将使美国能够进入周围的领空和水域，以换取到2023年底的财政援助。

目前密克罗尼西亚已试图强化与美国间的国防关系，密克罗尼西亚总统帕努埃洛（David Panuelo）呼吁索罗门群岛重新考虑是否要与中国签订安全协议及风险，帛琉也欢迎美军于该国设置军事基地应对美国影响力的扩张，斐济成为首个加入印太经济架构（IPEF）的太平洋岛屿国家。然而，吉里巴斯却在太平洋岛国论坛召开前选择退出。

太平洋岛屿国家刻正面临两大威胁：经济和环境。南太岛屿国家多倚赖旅游业，但从2019年的新冠肺炎迄今重创这些国家的旅游业，今年更遇到国际原物料的飙涨、通货膨胀与全球供应链重组之际，势将进一步影响太平洋岛屿国家的经济。再加上气候变化威胁岛屿国家，吐瓦鲁、吉里巴斯和马绍尔群岛已经经历海平面上升对其农业和饮用水的影响，因此，美国将较以往更为关注气候变化之威胁。

对于太平洋岛屿国家而言，美中的战略竞争反倒提高这些国家在国际社会的能见度，更可在保持平衡政策下从双方取得资金与资源。而「向左走」或「向右走」，正考验太平洋岛屿国家的凝聚力。而美国是否能够夺回南太岛国的战略意志，恐怕还是要先过中国这一关。

（作者为实践大学会计暨税务学系副教授，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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