两岸新视界：弈图远望》美国外交军事化趋势堪忧

3月17日，美国国务卿提勒森访问朝韩边境板门店非军事区。（CFP）

在提勒森此次出访亚洲之前，许多报导和评论认为他被排除在核心决策圈之外，因而未对此次出访的成果抱有过高期望。

然而，提勒森关于朝鲜半岛局势的强硬言论、针对中国对萨德入韩立场等问题的表态，似乎与此前观感形成了巨大的反差。引发了外界对其个人以及国务院在美国外交政策中地位的再评估，进而又引起了关于当前美国外交决策机制的进一步检讨。

传统外交机制衰落

我们认为当前美国外交决策过程的核心问题在于，小圈子与传统官僚机构之间的权责不清。川普政府在大政方针的制定和政策操作层面，都高度依赖身边的顾问团队。

具体到外事方面，川普的女婿兼总统高级顾问库什纳，在最近一系列重要事件的前台显得十分抢眼。在白宫内部，刚刚接手国安会的麦马斯特，对其组织和权力构架重构工作尚未完成，同时还要协调库什纳这种非国安会成员在许多事务上的介入，白宫内部的政策过程远未达到明确的权责分配，以及长期的稳定态势。

而在白宫之外，国务院这种职业外交机制则面临被边缘化的挑战。提勒森似乎无意为其领导下的国务院争取更多资源与话语权，其亚洲之行的种种表态，更多只是在为白宫传达既定主张。

职业外交机制潜在的边缘化趋势，可能使美国外交的政策过程产生更大的不可测性，而「皇亲外交」的可持续性也是成问题的。目前这种局面有可能在未来发生改变，而中国则需要对此有充分认识和评估，在与小圈子和官僚机构打交道之间取得平衡。

提勒森本人虽然在一些问题上如北韩，获得了白宫的授权，但他个人特别是机制性的外交政策过程被削弱。那么谁在主导紧要的双边关系？

传统上，美国外交政策的制定和执行，通常由国安会和国务院这两个常设政府机构负责。国安会与国务院的地位与分工常常受到总统、国家安全顾问和国务卿三者关系的影响，处于不断变化和调整之中。

目前来看，提勒森领导的国务院对美国外交的影响力，与其前任相比显得非常有限，以致华盛顿政策圈很多人认为，他被排除在了外交决策的核心圈之外。

外交建制派受挫

更为重要的是，提勒森本人似乎缺乏作为国务院「话事人」、维护国务院在政策过程中应有地位和作用的觉悟。例如，他没有出席并亲自公布本年度国务院的「人权报告」，这一举动使他在民主、共和两党内部都遭到了批评。他们认为，从美国的价值观和外交立场（利益）角度来说，这是一个极其不好的姿态或讯号。

又如，当前国务院正面临预算大规模削减（37%）的可能，而提勒森却并未展示出维护国务院利益的立场。根据我们对近期该问题相关会议的参与以及相关人士的接触，提勒森未对预算削减做出任何反击准备。

虽然川普2018财年预算方案的通过可能性不大（主要会卡在军费问题上），但是堂堂国务院「话事人」的沉默态度则不仅出乎很多人的预料，更打击了外交建制派的士气，他们认为这种给外交系统「断粮」的做法，不仅可能减少美国外交政策的选择面、降低美国外交政策的可预判性，也会增大本就很强的外交军事化倾向。

无论提勒森的个人立场和目的是什么，他的行为被认为会增强传统外交机制被边缘化的可能。

形成如今这一局面的具体原因我们并不清楚，或者应该说可能有很多原因。一来，可能是提勒森缺乏经验所致，二是他在这份新工作初期求稳，再者便是「皇亲参政」、小圈子外交的影响力太大，有意绕开国务院。

在当前川普多数近人缺乏外交经验，而传统外交机制式微的环境下，许多人担心，美国难以通过外交手段发挥其在亚太地区的作用。退出TPP已使美国失去了利用贸易政策强化其亚太介入的平台，而传统外交机制的地位如果继续受到削弱或破坏，美国的亚太政策将可能更加依赖于硬实力和军事手段。提勒森针对北韩问题的表态，似乎已经预示了这一外交军事化的前景。长期来看，这种局面对该地区和美国自身都是有害的。

（本文作者为凤凰大参考美国团队）