林忠正／公共建设Vs.产业发展 「前瞻」的钱该花在哪？
▲逾8千亿元的「前瞻计划」引来工商业界酸言酸语，他们认为这些钱投入基础建设而非产业发展对经济毫无助益。（Photo by 总统府／Flickr）
蔡总统计划以8,800亿新台币特别预算在8年内投入轨道、水资源、绿能及绿能等前瞻基础建设，希望能满足台湾下个世代的生活及经济需要。在野党除了大骂执政党借机绑桩外，更猛批政府浪费民脂民膏。这种老戏年年都有，除了朝野角色互换，在野的一方也常讲不出什么反对的大道理。
目前「前瞻」的各项建设方案，除了缺乏更详细的工程内容及成本效益资讯，乍看之下似乎也没有什么大问题，也都是人民生活上都得面对的问题。只要政府的财力许可，而且计划方案正确的话，平均一年只多出1千1百亿的基础建设，大约是GDP的0.6％，并非是什么淊天大罪。事实上，前瞻计划的关键，反而是在于民进党政府该怎么去执行，以及怎么节省无谓的浪费！
政府的钱该用在哪？
工商界通常比较在意的，是与自己的生意有关和发展的机会，看到政府要花8千多亿在基础建设，而非投入产业发展，心中自然不是滋味。其实，工商界各种酸言酸语的批评也不令人意外，因为大部分基础建设的经营，本来就不易获利。但若没有这些基础建设，工商业的运作就会出现一大堆问题，民众的生活也会陷入困境。
台湾的工商界动不动就要求政府降税，又常批评政府的钱没花在产业发展上，且指责钱都浪费在基础建设上。就像台湾民众多能体验高鐡的重要性和便利性，但时至今日仍然有不少严苛的挑剔。其实，这只是更凸显了台湾工商界领䄂的狭隘眼界，唯利是图，却甚少关心公共利益。
政府的存在是必要之恶，因为许多民生活动都是市场机制和私人所做不到或不愿做的事，从国防、治安、国民教育，到日常生活所需的水电供应网络、空污管理、自然生态和生活环境的维护、交通网络以及大众运输系统等，都必需要有政府的高度介入才能推动。很多时候甚至要政府自己经营，才能提供大众比较低亷和公平的服务。
但是，政府运转的动力并不像私人企业有追求最大利润（最低成本）的诱因，更不像私人企业必需随时面对市场竞争的压力，也因此无法致力于最有效率的资源配置。掌握政府决策的政治人物，追求的多是政治权力，尤其一般官员的职位也不是经过市场竞争而来，更不具有经营企业的长才。所以，政府经营的（公营）企业一向效率低落，也无可避免因政治力的介入而弊端丛生。
简单来说，政府在经济领域里绝对没有能力扮演「大有为政府」的角色，只能去做民间企业不愿做或无法做的重要事情，例如各种基础性的公共建设；而政府从事任何经济活动的代价，包括公共建设的支出，也注定逃不出低效率和浪费的情形。
政府非产业发展领头羊
2002年，政府执行「两兆双星」的产业升级计划，规画了台湾核心与新兴产业的发展方向。当时的半导体和面板产业，在政府的扶持之下先兴后衰，尤其现在几乎都成了「惨业」，赔掉的钱早已超过先前赚的总合。早年政府曾大力支持迷你级电脑的产业发展，但后来的潮流却变成个人电脑（PC），而现在的智慧型手机则在云端技术的协助之下，未来也有可能取代个人电脑。
▲台湾第一座科学园区──新竹科学园区，区内厂商即以经营生产半导体、面板等电子代工服务为主。（图／视觉中国CFP）
其实以前的十大建设失败的例子也不少，只是被政治文宣美化了。这几个例子只是要说明：政府不是神，政府大大小小的官员极少有经营企业的实战经验，根本无法精确判断产业和产品的未来变化，要政府官员成为产业发展的领头羊，根本就是搞错了政府角色的本质和功能！
不少人常说政府要多多接触工商业者，多听工商界的建言，才能拟出正确的产业发展政策。这种看法似是而非，其实重点是要看建议的内容是什么，如果建议是为了改善台湾工商业的经营环境，例如哪些管制不合理、哪些法规限制了企业的发展和创新、哪些行政程序可以简化、哪些基础建设不足等，当然政府就要迅速改正。如果建议的都是对于企业如何减税、如何补贴、以及如何奖励，就要谨慎分析是否背离了政府的角色和能力。
人不自私天诛地灭，企业界的政策建议也都是基于自身的利益考量，难免夸大自己产业过去或未来的经济贡献，不断抱怨台湾税负过重，更希望自己的企业得到政策的加持，拿到更多的投资奖励、补贴、或减抵税的优待。
文化法规扼杀了创新
回头看看美国各新兴产业的发展过程，从亚马逊（Amazon)、谷歌（Google）、雅虎（Yahoo）、脸书（Facebook)、Uber、Airbnb甚至到苹果（Apple）等跨国巨型产业，哪一个在发展阶段就能得到美国政府的政策辅导和奖励？其实，它们也不是靠什么基础科技上的突破，而是科技应用的创新而已。
就美国的历史而言，政府基本上就没有什么产业发展政策。当然，美国市场规模够大，一个有用的商业创意本来就很容易聚集足够的资金和消费者，而得到进一步发展的机会。但是，这也需要一个讲究自由放任的市场环境，才能容许各种工商业和人才从事创新的活动。
台湾的经济和产业发展缺乏动力的根本原因，在于管理工商的法令体制高度僵化，而其根源则来自于千年中国统治者独尊儒家的结果。这种文化在本质上就会扼杀社会创新的动力，因为许多重要的创意和创新，就是来自于反叛主流的异想和异见。
简单的说，英美法体制之下只要不是法律禁止的工商活动，私人企业都可以先做。甚至，目前政府禁止的工商活动，也可以直接经由一般司法诉讼或宪法官司，而得到合理的解决。但是，在台湾可以吗？台湾管理工商业的体制精神，就是延续儒家的统治文化，所有的工商业活动都得合乎现行的法令，法令没有明白规范的（新）领域就不能做，否则就视为违法的地下经济活动。在这种环境下，创新活动自然受到极大的限制。
▲台湾许多创意、创新产业之所以缺乏动力，在于法令体制过于僵化扼阻了发展。（Photo by 庄信贤／Flickr）
由于台湾政府的行政权太大了，若工商业者的新生意或新产品被主管机关禁止而有不服时，就必需先走诉愿程序。诉愿走不通了，再到行政法庭走行政诉讼的路。这些都走不通了，受害的工商业者才能申请释宪。我们和英美法体制之间最重要的差别，就是工商业者在这个诉愿和诉讼过程中，相关的生意或产品大都无法再继续。就算多年后有可能嬴得行政法庭百分之一的胜算，不过生意早就完了。
以Uber为例，它在欧美国家可以一面营业，一面向法院打合法性的诉讼；但在台湾Uber就没有这种机会了，只要我们主管机关一个行政决定，就可以命令Uber立即停止营业。唯有停止营业，才能走漫长的救济手段。而我们的交通部一开始没有任何作为，是因为惧于Uber巨大的影响，才被迫提出多元计程车的折哀方。我们体制的运作，基本上就是反创意和反创新，除非你聚集了足够的能量和政府对干。
摆脱代工台湾才会进步
台湾的经济发展模式就是靠代工起家，生产活动也多是代工出口。连会设计的脑子也是帮人家代工，永远不敢冒险尝试自己的创意和创新。
就连政府立的法律也是代工习惯，都要等欧美大国立了法，新兴产业都快要成熟了，才敢引进新产业和新产品的法规。台湾大企业家更是代工习惯了，几乎失去了企业家冒险犯难的精神，因为引进技术和代工出口的风险最小。台湾经济从1960年代走向代工出口模式之后，就得到迅速繁荣的机会；但这一、二十年来，却因中国和开发中国家的低工资吸引全球代工产业，使得台湾的经济发展由盛转弱。
台湾经济发展停滞不前已有多年，这也是因为过去全力发展代工出口产业必然承受的苦果。这是我们台湾官民的共业，不应单怪政府，只能说：「成也代工，败也代工。」
其实，代工文化还真的很贴合华人的儒家文化，因为代工就是接受国际大厂的权威领导，不必冒险，也不必想太多，更不用因成就自己的创意而成为经济活动的叛乱分子。以西班牙的产业条件，一个1974年才成立的成衣商飒拉（Zara）都可以发展出自己的品牌和快速展店的商业模式，才一、二十年就在全球设立1,808间零售店，成为世界级大厂。反观台湾早在1960年代就已是成衣出口大国，但到现在还一直停留在代工阶段，没有一个属于自己的世界性品牌。这要怪企业界不长进，还是怪政府失能呢？
政府该做的，就是回归到公共建设和积极修正法令，政府不是神，也不是算命仙。政府没有必要、也没有能力替企业家作生意！企业家要自己冒险犯难去找新方向和新产品。若企业遇到不合理或过时的法令限制，那就要大声说出来，要求政府立即松绑或修正。如果我们能正确厘清政府和企业的角色，台湾经济体制的运作就会更有效率、更为灵活，自然不会引导台湾走向错误的产业发展方向！
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●林忠正，经济学博士，曾任立委、金管会委员、民进党副秘书长、及中研院、台大教授。以上言论不代表本网立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net