评／正面看台湾 都市更新的过去、现在与未来
▲（资料照／记者李毓康摄）
台湾在民国87年间完成「都市更新条例」的立法，都市更新的立意乃系：「促进都市土地有计划之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益」，借由权利变换、容积奖励、赋税减免等诱因，促进建筑物窳陋、环境品质不佳、具有历史文化纪念价值之历史建筑、有公共安全之虞等地区进行更新，以复苏都市机能、改善居住环境品质。
都市计划法第六章「旧市区之更新」明订都市更新是都市计划的一种开发方式，得依窳陋或脏乱地区划定地区范围并订定更新计划。早期台湾建筑法令相较现行法令较有不足，早期建筑物对于防灾与抗震系数之要求较低，另部分地区实行都市计划管制时间较晚，许多都市空间欠缺计划引导造成建筑物栋距短小、巷弄狭窄、公共空间不足等，更随着都市高度发展、人口集聚，致使环境品质不佳，甚至有妨害公共安全、公共卫生、都市景观之虞。在此脉络下，「都市更新条例」的修订其立意目标及执行方式，以及国家住宅及都市更新中心成立，在台湾都市环境问题的改善中，扮演十分重要的角色。
都市更新推动不易之本质都市更新推动确实困难，这困难不在于公办或自办，这困难亦不在于容积奖励有多高，每逢选举都市更新总是众候选人团队的重要政策，不论口号多响亮，不论条件多诱人，最后总是臣服于处理都市更新这复杂的社群网络及人性欲望的现实，虽有上述「都市更新条例」的立法，但囿于台湾土地产权持有复杂的先天条件，以及法规的局限性，故导致过去在推动都市更新遭受不少阻碍，且各项因素具备连锁效应，更使得都市更新虽重要却推动不易。
主要的阻碍包括：产权复杂使得利害关系人之间意见分歧，不易整合，故政府于多方考量下提出多种都市更新方案，除原本之都市更新条例，亦提出较小基地规模之危老条例，缩减都市更新单元规模以利凝聚共识，期望可由多种策略达成都市更新的折衷作法，但也易使外界对于都市更新的公益性产生疑窦。相对于较小之都更规模，政府主导推动较大范围之都市更新，也因面临少数住户反对之情形，无法顺利地推动。
再加上都市更新审议程序较长，不确定性提高，导致都更参与者之财务曝露在施政方针及市场趋势变动下的双重风险，因而降低参与意愿。即使民间参与者财务健全，在公共利益与市场利润之计算衡量下，民间参与者也多裹足不前，虽然地主或利害关系人也可自组都市更新团体，但受限于自身之都更知识不足和外部之财务风险其实推动也并不容易。小规模不被支持，大范围又遭批评是灰烬式更新，这实在是进退两难，真是所谓反对容易解方难提，或许大家可更务实的思考，都市更新原本就拥有困难之本质，关系人社群网络组成复杂且不对等，与其说"加速"都市更新，不如是促成"顺利"都市更新推动更加重要，若是顺利达成都市更新是首要目标，那多元的策略才有可能解决这原本就拥有多种困难点的工作。
而其实所谓公益应也不仅是规模大小，更要注重的应是更新前后环境品质的改善，环境机能的互补及强化，公益性的创造亦可借由公办都市更新的推动辅以私人自办之都市更新共同达成，可由都市更新计划以区域性之空间品质来评估各个更新单元之更新目标，综前可知，政府在各界的关注之下，已逐步展开各项工作，亦针对都市更新之困境积极提出解方，并研拟相关办法及措施，若是探究台湾都市更新的这段推动历程，城市的进步看得到的。
▲永春都更案基地及钉子户。（资料照／记者季相儒摄)
都市更新条例第九次修订立意立法院于民国107年12月28日三读通过「都市更新条例修正草案」，从三大构面「健全重要机制」、「解决实务困境」与「强化程序正义」进行第九次「都市更新条例」修订，「都市更新条例修正草案」特别针对「都市更新与都市计划接轨」、「容积奖励」、「代拆议题」、「公办都更」进行条文修订，期解决长期都市更新所产生的公平性、正当性、合理性等课题。1. 都市更新与都市计划接轨关于都市更新与都市计划接轨议题，「都市更新条例修正草案」第九条与第三十六条明订都市更新计划应表明事项，都市更新计划应表明「实质再发展概要」，内容须包含土地利用计划构想、公共设施改善计划构想、交通运输系统构想与防灾、救灾空间构想，而都市更新事业计划应表明「与都市计划之关系」。主要立法目的乃是以都市计划思维介入都市更新手段，解决小规模更新单元之整体系统性规划思维不足之课题，确实加强了都市更新单元与区域之结构。
2. 容积奖励关于容积奖励议题，「都市更新条例修正草案」第三十六条与第六十四条，明订建筑容积奖励上限与市更新事业计划须表明权利变换之分配及选配原则，除了降低非计划性容积对都市发展环境的冲击，且明定建筑容积奖励项目、额度、计算方式及申请条件，即是以都市发展角度明订容积奖励项目与额度，期以都市发展观点引导都市更新走向。此外，明订都市更新事业计划须表明权利变换之分配及选配原则，立法目的乃系让容积奖励、权益分配更为明确与透明。
3. 代拆议题关于代拆议题，分别于「都市更新条例修正草案」第九条、第三十二条、第三十三条、第三十六条与第五十六条明订四道防线，包括：（1）更新地区划定及自划单元划定基准均应由都市计划委员会审议、（2）各级主管机关核定发布实施都市更新事业计划前应举行听证会、（3）应就拆除或迁移之期日、方式、安置或其他拆迁相关事项本于真诚磋商精神予以协调、（4）协调不成者请求直辖市、县（市）主管机关代为之再行协调。以及第八十二条针对经济、社会弱势者身分或未达最小分配面积单元者，依住宅法规定提供社会住宅或租金补贴进行协助。各项修订法条的立法目的乃系减少执行代拆所引发的争议，借由完整的都更程序保障民众权益，同时促进都更落实的效率。
4. 公办都更关于公办都更议题，「都市更新条例修正草案」新增第三章政府主导都市更新，公办都更实施方式包括由政府自行实施、或经公开评选委托都市更新事业机构或同意其他机关（构）自行实施。「都市更新条例修正草案」赋予各级政府设立专责机构的法源依据，如内政部已成立「行政法人国家住宅及都市更新中心」，未来各级政府亦也积极规划成立专责机构，将有助于加速公办都更的进程。
国家住宅及都市更新中心主导公办都市更新除了都市更新条例修订外，台湾亦不乏相关努力以推动符合公益性之都市更新。例如，政府于民国107年8月成立「国家住宅及都市更新中心」（国家住都中心），其系以独立角色，进行协助政府办理都市更新事业之整合及投资、担任都市更新事业实施者、管理及营运社会住宅及都市更新不动产等重要任务。国家住都中心超过百分之五十的年度预算来源，系经立法院审议后由内政部核拨经费，且向民众主动公开财务、业务及绩效报告，此运作方式不仅展现了政府推动都市更新的决心，更能在经费透明化下确保都市更新执行的公益性。
秉持上述理念，国家住都中心的成立，将有助于：（1）针对推动都更利润较低（民间较无投资意愿）或无法自行实施，但其公益性或急迫性较为显著之都市地区，推动都市更新事业，如台电嘉兴街学生宿舍都市更新案。（2）国家住都中心的角色系能积极与目前的社会住宅政策结合，促进公营住宅之推动及营管，如林口世大运选手村社会住宅之承租经营与管理。（3）国家住都中心亦参与都市危险及老旧建筑物的加速重建。立足于上述三个面向的努力，将能促成都市更新的公益性目标。
都市更新之展望都市更新的推动，从「都市更新条例」立法之初，经历年来之修订，乃至去年「国家住宅及都市更新中心」之成立，与今年初「都市更新条例第九次修订」，皆可见政府从中提升公共利益以及加速促成都市健全发展之强烈意图。以台北市为例，台北市于民国107年度划定了85处公划更新地区，涵括12个行政区，面积共655公顷，截至该年底已累积339处划定之更新地区，并审议完成36件更新计划；台北市以外之县市，亦积极推动都市更新，如新北市目前共划定83处更新地区，其中共13处人口密集或大众运输场站周边之更新地区有拟定更新计划，期不久之将来，该些地区之都市环境品质将可大幅提升。
在未来的都市更新推动方向上，政府亦积极导入配套措施，如台北市政府于107年全面启动公划更新地区检讨作业，配合12个行政区的都市计划通盘检讨及大众运输导向发展（TOD）一并推动，以都市整体发展之宏观视角，检讨、整并零散之公划更新地区，进行重行划定；在此基础上，台北市政府将持续滚动检讨85处公划更新定区，依其地区发展特性，从土地利用计划构想、公私土地地权分析盘点、指认优先开辟公设及公益回馈项目、细部计划道路整并构想、地区环境改善软性策略及防救灾空间构想等项目，拟定更新计划，除可调节地区发展外，亦作为未来都市更新事业计划推动之指导。
台北市此次对于都更地区之检讨，指明了未来都更推动所需关注的重点，即必须针对都市防灾、耐震安全、产业及都市转型的区域，以区域发展的角度重新检讨划定更新地区，并诱导地区公益性设施回馈，让都市更新更具有公共性及外部效益，打造舒适的生活环境。
由此观之，都市更新的推动观点及配套措施业已逐步补强，外加政府和民间的伙伴关系之建立，除可创造就业机会及资金流动外，亦能促进都更推动效率。未来，政府在推动都更之时，首要重点仍在于注重基地周边地区的环境品质提升，且仍应在实践中检讨并健全相关法令和执行机制。同时，政府亦应持续担负政策说明责任，对社会大众及都更利害关系人积极进行沟通，以在凝聚都市更新美好愿景之共识下，公私协力共同创造优质的都市环境。
最后，建议大家可以想想，一个伟大的城市是百年的智慧积累，台湾推动都市更新至今二十年，筚路蓝缕，政府及私人共同合作，一棒接一棒，今天我确实看到都市更新的进展，受限于制度及现实环境，都市更新的速度不见得能与都市进程并行，公益性的成效尚需时间才能显现，我们必须献上敬意予实质推动都市更新的幕后人员，在他们历经责备及要求之后，台湾的都市更新若可更顺利，我觉得大家可以给他们一些掌声及鼓励。
●作者邱英浩，台北市立大学市政管理学院教授兼院长。此文为读者投稿。以上言论不代表本报立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net