邵宗海／《国家统一法》已在研拟阶段 从国台办发言人的回应可知
● 邵宗海／澳门理工学院名誉教授
两岸统一的问题，显然已在最近两岸关系纷扰之际露出抬面，官方立场一向甚具权威的《新华社》，就在12月16日国台办的例行的记者会上，探询了是否可能推出《国家统一法》的问题？这在过经验中是比较罕见的。
而国台办发言人朱凤莲显然也见是有备而来，没有否定有此立法趋向的可能不说，而且也非常坚定的搬出中华人民共和国《宪法》关于国家统一的规定说法，明确的回答「大陆坚决贯彻执行」。
▲大陆国台办发言人朱凤莲表示，大陆坚决贯彻执行《宪法》关于国家统一的规定。（图／记者魏有德摄）
为什么事先没有一点风吹草动的迹象，而竟由一向比较少见会去发问「尚未在中央决策层面已有政策倾向」的《新华社》来问？
在台湾经验来看：提出《国家统一法》的有无可能性，再包括了国台办发言人坚定的、而且不作拐弯抹角的直接回应，应该是确定这项可能会命名的《国家统一法》，已在研拟的阶段。
以《国家统一法》反制美方《台湾关系法》
其实《国家统一法》在名称上，并不为大陆民众所陌生，早在2005年通过的《反分裂国家法》之前，这项法案并不是从这样的名称去思考的。
最初，在大陆已有很多学者提出以建立《国家统一法》的角度来解决台湾问题。譬如说，建议北京应采「统一法」来反制台湾制宪和美国的《台湾关系法》。
前社科院台研所副所长李家泉，在2004年5月接受香港文汇报访问时就透露：自1996年开始，特别是1999年在台北李登辉提出「特殊两国论」以来，大陆对台专家或学者不止一次提出《国家统一法》的设想；但由于多方面原因，一直未获中共高层更多关注，不过，在胡锦涛及温家宝领导班子上台之后，在对台工作方面似乎一直在考虑，酝酿更深入，更有效的政策与做法。
▲ 海报上引用大陆宪法关于国家统一的相关条文。（图／翻摄微博国台办发布）
在这些主张采取「统一法」概念的学者中，上海东亚研究所所长章念驰更是较早提出看法的一位。
他在2003年3月香港出版的《中国评论》期刊中就倡议制订统一法。他说：我们应该加大对统一内涵的研究，应该不断发展统一理论，不断对统一理论赋予新生命力，去制订一部「统一纲领」，催生一部「统一法」，将涉及统一前后及每个阶段的目标、任务、方法都加以合理规范，让所有人都了解统一的好处及统一的步骤。
此外，在2004年2月，由上海国防战略研究所主编的《国防战略研究》双月刊，2004年第2期刊载马一篇由「超限战」作者乔良与王湘穗两位空军大校联合执笔的专文「多管齐下 分级施压 抑独促统」。他们提出「抑独促统」等多项建议，第一条就是制订《国家统一法》，内容主要是涵盖法律条文明确对台主张和对台动武指标。
学者之外，人代会代表、武汉市教育局副局长周洪宇，亦在2004年9月向全国人大提出制订「国家统一纲领」或「国家统一法」建议案，并提出「国家统一纲领」具体架构。
▲ 海报上引用大陆宪法关于国家统一的相关条文。（图／翻摄微博国台办发布）
温家宝：制订统一法 强制推动两岸统一
重要的关键，还是在当时担任总理的温家宝。他于2004年5月9日，在伦敦访问途中，会见了当地华侨与留学生时，回应一位具有国际法背景的华侨单声之建议时公开表示，北京将认真考虑制订「统一法」。这是中共中央领导人首度正面回应制订统一法，以强制性的法律推动两岸统一。
不过由于温家宝这段谈话并未经由《新华社》正式报导，因此他的谈话只属于对华侨建议的口头回应，而不能定位在官方立场。
但是很快的就在温的谈话三天之后，国台办发言人李维一在2004年5月12日，回应台湾记者一项问题时就坚定表示：「有关促进祖国统一的，来自于各个方面人士与团体的建议，包括以法律手段来促进祖国统一的建议，中国政府都会认真的考虑并予以采纳的」。
经过以上这样的强调后，再加上人民网事后加强报导，大致可以确定中国官方已经对「统一法」的问题进入谨慎考量的阶段。
虽然如此，国台办对「统一法」仍然充满了敏感性，同年9月5日，发言人张铭清在面临台湾《中央社》记者访问时，尚称他根本不晓得有这个「统一法」版本，因此他无法就此做出评论。至于《国家统一法》的制订进程为何？张铭清则说，应以国务院总理温家宝所说「认真考虑」为准。
其实在温家宝答复「认真考虑」之后，中共当局实际上已在2004年5月至9月之间启动了内部征询工作，对象包括大陆的涉台与法律学者，甚至于人大常委也在咨询之列，希望能征得法案的可行性与合理性。
此外，为求得法案在转移到人代会正式立法之前，先能凝聚中共党内高层决策人士的共识。因此，如何经由承办单位的中央台办，循序将草拟的法案提交到中共对台工作领导小组进行讨论，最后得到政治局常委会的核可，就成为《国家统一法》后来逐渐转变成《反分裂国家法》最重要的程序及过程所在。
▲ 温家宝在2004年公开表示，北京将认真考虑制订「统一法」。（图／取自新华网）
两迹象证明《国家统一法》决策趋势
有几个迹象可以证明这样决策的趋势：
第一，具有中国全国人大法律委员会委员身份，也兼具人大常委的信春应，2004年5月21日在北京向香港媒体透露，人大正积极研究是否制订《国家统一法》，对付任何「分裂国家」的行为，该法除了适用台湾，也适用于港澳。
这里比较具有意义的是，信春应「统一法」的主要内容，已经开始针对分裂国家行为做出反制，而不是规范国家整合的进程。
第二，一项自北京透露的讯息，显示中共涉台系统人员在2004年9月间，在北京怀柔召开对台政策研讨会，讨论现阶段中共对台政策，会中达成两项主要结论：制订统一法，进行两手准备。
会中并传达现阶段对台工作，是以反独为主，这其中国台办「五一七」声明更是现阶段中共对台工作纲领。
同时，消息人士并称为防止台独，中共制订统一法是要以法律制约台独发展。
这项报导也透露出，拟定中的法案，即使名称是「统一法」，内容也是「反独」为主。
▲ 人大常委信春应表示，人大正积极研究是否制订《国家统一法》，对付「分裂国家」行为。（图／翻摄自CCTV）
由于中共中央各相关单位在研究定案时，向来不会公布细节过程，可能在本文中就没有办法提供太多资讯，来说明到底后续的政策是如何演进？譬如说，中央对台工作领导小组的建议案，是采统一法，还是反分裂法的名称，到底选择倾向的态度是如何？加上中共军方到底态度又是如何？或者说，政治局常委会最后的决议，要采用「反分裂法」的动机与依据为何在？可能就无法做出判断。
不过从前面二个例子来分析，可以发现自温家宝同意对统一法的制订需要「认真考虑」之后，在大陆内部所有涉及或参与这项法案建议与草拟的人员，多数应是以「统一法」的名称为前提，去建构防止「分裂国家」行为的法律。
▲ 《反分裂法》的构想源于《国家统一法》。（图／视觉中国）
《反分裂法》改《国统法》不冲突
至于最后不用《国家统一法》而改用《反分裂国家法》名称，可以从人民网与《新华网》分别引述一位署名林双川在《半月谈》这份刊物上所报导中共「中央对台工作三大新动向」一文所提及的讯息，这篇报导说「全国人大启动反分裂国家法的立法程序，是对『台独』份子推动『法理台独』的有效遏止，运用法律手段促进国家统一的意义十分重大」。
这篇报导尚补充说，以立法形式，以法律手段反台独，把台独、反分裂上升为国家意志，大大提升了对台政策的层次，拉开了依法反台独的序幕。
其实，现行的《反分裂法》本就源自于《国家统一法》的最早构想，因此把《反分裂法》改成《国家统一法》，不致于有法源或条文会产生「相互冲突」的现象。
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