台湾媒体产业面临存亡和改革关键 NCC提出31个问题找答案
记者林睿康／台北报导
国家通讯传播委员会（NCC）今天（31日）公布「传播政策绿皮书」，针对「竞争平台间的管制调和」、「媒体水平集中及垂直整合之管制」、「广电事业执照制度与评鉴换照」、「频道授权、上下架排频及消费者选择」、「影视产制振兴与本国文化提振」、「内容监理与媒体识读」、「无线广播之未来想像」和「无线电视与公共媒体之发展」8项议题，提出31个问题，将于公告60日搜集各界意见，作为政策白皮书和汇流传播法制订定的重要参考。
根据「传播政策绿皮书」内容，NCC总共对8项议题提出看法和问题，期盼各界都能表达意见。
一、竞争平台间的管制调和
NCC认为，在数位汇流的情境下，有线电视与IPTV都可提供同等能量的视听服务，不过随着高速宽频基础建设的普及、网际网路革命和技术的进展，以开放式网际网路为基础的OTT TV也不遑多让，在可预见的未来，这三种视听媒体服务平台的服务品质可能不分轩轾。
NCC表示，目前只有中华电信经营IPTV服务，也就是中华电信MOD，依据固定通讯业务管理规则，目前IPTV必须是完全的开放平台，与有线电视系统和OTT TV平台处于不同的管制条件，因此长期以来获利情形不佳。所以，如何完善健全IPTV产业，首当其冲，就是党政军条款的合理化调修与革新。
至于OTT TV平台，NCC认为，OTT属于「数位通讯传播服务提供者」，在立法政策上，不以直接的行政管制措施为规制，而是鼓励业者订定自律行为规范，并以民事责任为中心，建构数位通讯传播服务提供者所应负的责任，至于如何因应某些OTT TV侵害到著作权、如何鼓励境外OTT TV落地、如何加强国内内容产制能量等，是政府要建构健全整体传播发展环境的目标。
NCC表示，由于过去有线电视市场结构长期处于独占或双占的态势，为了防止有线电视系统商获取独占利润，已经从2012年开始重新规划有线电视经营区并重启受理新进事业与跨区经营。
NCC认为，唯有全面性调整党政军条款的规范模式，视听传播产业才可正常化经营。因此提出4个问题，盼外界提供意见：
（1）数位汇流下，不同技术、服务模式、及服务品质之平台包括有线电视系统、IPTV 及 OTT TV 等，参照国际趋势，应以如何之规管方式促进不同视听平台间之公平竞争与多元服务之提供？
（2）现行 IPTV 平台采开放平台模式是否妥适？有线电视平台是否可自选现有经营模式或朝开放平台模式调整？
（3）OTT TV 平台服务日益普及，是否考量在一定条件下针对特定义务及行为予以管理？及其判准因素为何？
（4）为贯彻政府、政党退出媒体的精神，并消除干扰市场与股市买卖机制等不合理现象，现行党政军条款的规定是否应加以调整？具体的建议为何？
二、媒体水平集中及垂直整合之管制
NCC表示，广电产业的规范大致分为「结构管制」和「行为管制」，所谓「结构管制」就是规范广电事业进入、退出和市占率等基础规范；政府为了避免产业集中，在有线广播电视法规定「系统经营者与其关系企业、直接与间接控制之系统经营者，订户数合计不得超过全国总订户数之三分之一」；至于「节目由系统经营者及其关系企业供应者，不得超过可利用频道之四分之一」。然而，上述规定在有线电视全面数位化后，是否仍有存在的价值与意义？应否加以调整？须进一步考量。
NCC说，为确保通讯传播市场公平有效竞争，参考美国联邦通讯委员会（FCC）所使用的各类有效指标（双赫指数）、义大利采用的整合传播市场系统、德国的媒体集中化调查委员会以及英国的公共利益多元检测等工具后，将可进一步建立符合我国媒体市场全面性和多元化指标。提出3个问题，希望获得各界意见回馈：
（1）因应科技技术及数位汇流发展，视听媒体市场应如何界定?不同市场之间的区隔性或替代性为何？所谓新兴媒体所指为何？
（2）我国是否应明确建立媒体市场多元化指标，作为衡量集中度及政府进行水平及垂直整合审查准驳之参据？有哪些适合的具体指标？
（3）目前广电媒体市场的水平及垂直整合规范，在有线电视全面数位化后，应否予以调整？理由为何？另外，IPTV平台事业之垂直整合应否纳入规范考量？
三、广电事业执照制度与评鉴换照
NCC表示，我国目前的各广电事业执照制度与评鉴换照机制并不完全相同。目前广电三法中，广播或电视执照有效期间为九年；系统经营者经营许可执照有效期间为九年；卫星广播电视事业及境外卫星广播电视事业分公司之执照有效期间为六年，因此，是否符合通讯传播基本法第 7 条的平等管理原则，进一步拉齐管制规范，即有讨论空间。
另外，关于执照性质，广电三法条文虽皆规定为「许可制」，但实务上被认为「特许制」。细究之，关于无线广播和电视事业，使用之无线电波频率为国家所有，因此认定为「特许制」；有线电视事业部分，基于有线电视资源有限性和寡占性，也认定为「特许制」；卫星广播电视事业，因涉有促进卫星广播电视事业之健全发展、及保障公众视听权益之公共政策的高度公益性，也属于「特许制」。然而在数位化当下，频道执照数目可能持续攀升，因此特许制能否有进一步松绑空间？值得思索。
至于评鉴换照机制，NCC认为不宜撤废，但需加以调整。在调整方向上，NCC规划拉齐无线广播、电视、卫星电视和有线系统的执照效期年限，同时加强「事后问责」和「强制退场」机制，同时提出3个问题，希望获得各界的意见回馈：
（1）现行广电三法以执照制度为管制基础，并以定期评鉴与换照机制配套监理，是否应加以调整？有线系统与卫星频道及无线电视等是否应为相同管制强度？理由为何？是否能确保广电监理核心目标之达成？
（2）相关监理制度是否应适度考量合理之退场机制让经营者得以进出市场、自由流动，提供服务使消费者能从中获益？
（3）现行的评鉴及换照制度，其程序及应备文件是否应予调整？
四、频道授权、上下架排频及消费者选择
NCC表示，相对于「结构管制」，另一种广电产业的竞争规范就是「行为管制」，包括禁止频道授权的差别待遇和禁止不公平竞争，管制的目的是希望透过事前的核准或事后的检视，避免广电产业内不公平竞争。然而，虽然目前有线广播电视法要求系统业者订定公平、合理及无差别待遇之上下架规章，但其解释和标准莫衷一是，有加以检讨的必要。因此参考美国有线电视法中的「节目取得规则」制度、英国的「频道批发强制授权」管制措施，透过「不对称」管制，健全市场环境。
NCC认为，不具有强制力的行政调处机制虽然可以存在，但并不当然可以解决市场上的纠纷。近年，欧盟对于电子通讯产业上具有时效性的纠纷，均设有争端解决机构，以强制性的行政裁决或强制付商业仲裁等方式，确保在短期内迅速解决争议。
此外，考量有线电视全面数位化而可提供更多频道空间，NCC已陆续检讨调整有线电视收费模式，但也提出5个问题，希望各界提供意见：
（1）关于频道授权争议处理之现行法规是否应予调整？有无必要授权主管机关有强制争议之业者进行商务仲裁的权限？
（2）关于频道上下架与分润机制，是否有修法建立强制达成合理的授权协议之必要？是否有其他机制可让业者运作更顺利、更易遵循？
（3）考量频道代理商在我国频道授权实务上的关键角色，是否应立法加以规范？
（4）通讯传播主管机关对于频道授权引发差别待遇等市场限制竞争疑虑，应如何与竞争法主管机关进行分工与合作？现行管制方式有无加以调整之处？
（5）有线电视全面数位化后，为使消费者有多元选择权，有线电视的费率管制制度应如何调整？具体的建议为何？
五、影视产制振兴与本国文化提振
NCC表示，「内容为王」为各国视听媒体服务市场实践后的共识，唯有积极投入影音内容产制，整体产业链才能由上至下完整生存，形成正向循环。2016年所发布的「无线电视事业播送本国自制节目管理办法」及「卫星频道节目供应事业播送本国节目管理办法」，就是为了提升本国自制节目的新播率和自制率，不过各部会要如何有效达成政策目标，在此也提出3个问题：
（1）通讯传播主管机关为保护本国文化，就本国节目比率之要求应如何规范较具实益？针对境外卫星广播电视事业经营之卫星频道节目供应事业，是否也应课予本国节目比率之义务？
（2）我国是否应针对网际网路上的视听传播服务，课予本国节目播送比率之义务？如是，则具体作法建议为何？
（3）为提升本国文化，通讯传播主管机关如拟宽列预算，例如以通讯传播监督管理基金编列，促进视听内容产制，是否必要及妥适？若是，建议该基金之来源及用途应如何调整规划？又应如何与文化部、经济部等相关部会进行适当分工以有效达成政策目标？
六、内容监理与媒体识读
NCC表示，我国近年来陆续通过「公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法」、与「身心障碍者权利公约施行法」等人权立法，其中有关网际网路视听内容脉络下的各种族与族群等、以及身障者的国家保护义务，应受政府的重视。
NCC认为，由于通讯传播内容性质多元，其中涉及重要公益且对社会有重大影响者，虽然国内许多法律对此均设有特别规定，但仍提出4个问题，寻求解答：
（1）于汇流新媒体环境下，视听传播服务与民众收视听习惯亦可能延伸至网际网路，儿少权益、身障近用、少数族群近用、多元文化发展、消费者权益及隐私保护等内容监理概念，于传统广电延伸至网际网路视听内容时，是否仍应适用？其治理重点应为哪些议题？
（2）现行国际上对于网路内容，除既有相关法规，例如侵权行为、广告及药品销售等之适用外，行之有年的自律共管模式规范，如分级标准、治理模式等，能否导入国内？如是，则具体作法建议为何？
（3）现行广电法规对于广告规范及执行是否适当？有何调整或建议？是否能以广告自律机制取代现行监理机制？
（4）媒体识读是汇流环境下不可或缺的公民素养，系由各部会依其业务职掌或公民团体关注议题共同推动。目前我国推动媒体识读之作法，是否有调整之需要？
七、无线广播之未来想像
NCC指出，无线广播使用国家频谱资源，肩负维护公共安全与公众福利等社会责任，对广播电视事业的相关法规限制也较其他产业多。受到新兴媒体崛起的冲击，导致听众逐渐下滑，广告流失，产业的营收持续下降，如何在汇流环境中生存，无线广播产业的转型将是一大挑战。
NCC认为，广播可连结地区发展、文化及在地价值；或可透过适当的法规开放，例如放宽联播的认定与比例，让广播产业得以合纵连横因应挑战，增加经营的弹性；同时也思考鼓励整并，以减少业者家数过多的情形，因此提出4个问题：
（1）我国是否适合发展数位广播？如是，则具体建议为何？对于网路广播的发展建议为何？
（2）广播产业广告额逐年衰退，主管机关应如何协助产业市场之健全发展，例如采取鼓励整并，协助跨业整合或跨域合作等方式进行，具体建议为何？
（3）指定用途电台是否仍有存在之必要？对于公共或公营广播的未来发展方向具体建议为何？
（4）目前法规对于广播事业之发展有何助益或限制？为健全广播事业之发展，应如何加以调整？具体之建议为何？
八、无线电视与公共媒体之发展
NCC指出，无线电视和无线广播一样，都是使用属于全体国民的有限性之公共资源—无线电波频率；尤其是公共媒体，因为肩负核心公共任务之价值，有必要一方面确保宪法上有关言论自由的公广制度；另一方面，要确保所有民众的公平并进使用媒体的权利。然而，受到有线电视与新媒体崛起，无线电视和无线广播一样，面临营收持续下降。
NCC认为，可考虑活用电信管理法草案中的诱因拍卖机制等方法，积极规划退场机制，以回收有价值之频率，供其他更有效率之使用。至于公共媒体，需逐渐走向财源独立。因此提出5个问题，希望获得各界意见：
（1）如何强化无线电视产业之竞争力，促进无线电频率之有效利用？
（2）为达成广电监理之核心目标，现行无线电视管制规范及实务，是否有需加以调整之处，具体之建议为何？
（3）现行无线电视于有线电视平台的必载规定，是否应有调整必要？调整之具体建议为何？
（4）汇流环境下公共媒体的任务与功能有哪些？通讯传播主管机关应透过何种措施达成公共媒体的任务与功能？
（5）公共媒体如何建立永续发展之财务来源？政府是否应予协助，具体建议及理由为何？
NCC表示，上述31个问题，将公告60日搜集各界意见，作为政策白皮书和汇流传播法制订定的重要参考。