土地财政推涨房价的背后：分税制的是与非
本站房产原创报道 “让利-放权-分权”，中国三十余年的财政改革之路，似乎也是中央和地方、部门、企业、个人之间利益在失衡与平衡之间的探寻之路。
1994年，在“中央向地方借钱”状况愈见严重的情况下，朱镕基亲自设立分税制，通过对全国财政收入的掌控，加强中央政府的宏观调控力和政治控制力，以降低公共风险。
然而，十几年之后的今天，人们不得不又拿出那句“过犹不及”的老话，对分税制下地方政府财力、事权的严重失衡提出质疑。而在房价热度居高不下的商品房时代，“地方财权和事权不对称从而转向土地生财，进而推高房价”更成为了不少人的思维。
大是大非之中，分税制到底面目几何？分税制又是否是酿成土地财政、推高房价的罪魁祸首？
（访问：《财政部刘尚希:"理想化"分税制导致地方财政困难》）
分税制的是与非
1994年，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》一举拉开中国财政体制探索路上的又一场轰轰烈烈的改革。
所谓分税制改革，就是按照中央与地方的事权，合理确定各级财政的支出范围，并建立中央税收和地方税收体系，同时实行中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度。
在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来，分税制作为中国财政体制分权化改革的分水岭，改变了中央财政的风险状态，大大减少了地方政府画地为牢的行为，是适应市场经济需求和有助于全国统一的。
然而，在中央财政困难得到缓解后，利益并没有在中央和地方之间的平衡点停留下来，相反，在控制力的逐渐强化中，一股强烈的利益需求也开始向地方反噬。
有资料显示，目前中央政府取得全国税收收入的60％，地方占40％；而中央财政支出占30％，地方财政支出则占70％。地方财力和事权严重不相匹配的状况日益严重。
广东地税局也有内部人士透露，广东每年财政收入增幅在20.7%左右，但人均却下降了17.1%，由于分税制，地方直接财政收入越分越少，事权与财权也越来越不匹配。
“为了拿到中央各部委的专项资金，地方不惜‘跑部钱进’，盼到专项资金，各部委又希望‘四两拨千斤’，要求地方政府配套，结果加重了地方债。”该人士称。
刘尚希在接受本站房产采访时也坦言，分税制改革基本的原则只有一条，就是财权与事权相结合，但在实际操作中看来，这是非常理想化的。
刘尚希解释称，我国按照这种原则设计了分税制，要求各级政府依据其掌握的税种开发财源，发展经济。但这实际上内涵了一个假设，即国家的每一寸土地都是可以开发和发展的。只有在这种条件下，赋予每一级政府财权以后，它才有可能获得相应的财力。但如果某个地方不能发展，这时候即使赋予其财权，也相当于画饼充饥、水中望月，这个地方的政府还是没有财力。
“所以这样一层一层推动分税制，势必带来很多问恩提，最突出的一个就是县与乡的财政困难。因为分税制体制要求每一个地方都发展，都有自己的财源，这事实上是不可能的。”刘尚希表示。
由此可见，相对于大包干的体制而言，理想化的分税制是从一个极端走向了另一个极端。
但刘尚希仍然指出，地方政府自身存在大干快上、急功近利的问题。比如城市基础设施建设，十年能干完，要求五年干完，这样地方财政就显得不够，所以把问题归结于分税制，过于简单化，也不利于解决当前所面临的问题。
高房价的罪魁祸首？
日前，大连万达集团股份有限公司董事长王健林撰文称，高房价的根本原因是现行不合理的财税制度。在现有的分税制体制下，地方政府只能从税收中分得不到20%的收益，土地财政因此成为地方政府的主要生财之道。
事实上，数据也显示，2007年-2010年，全国土地出让金分别达到13万亿、9600亿、1.59亿和2.71亿，即使是楼市调控异常严厉的2011年，全国土地出让金也达到3.15万亿，可见，土地仍然成为多数地方政府收入的重要来源。
而更值得注意的是，在上海、北京、苏州、天津、重庆等五大城市中，土地收入占当地财政收入的平均比例已超过三成。
刘尚希也坦言：“地方政府对土地的依赖程度的确很高，地方政府过于依赖房地产开发所带来的财政收入，也会产生较高的风险。而过度依赖的背后，也存在着政府资产和政府负债不匹配的问题。”
分税制逼出了土地财政，而土地财政是否正是高房价的罪魁祸首，这也一直饱受激辩。
经济学家许小年指出，分税制改革使得财权过分集中在中央政府，地方的财权和事权不对称，地方不得不另辟财源，土地财政应运而生。这个分析看上去有道理，但并不准确，地方财政赤字的主要原因是支出增长过快，特别是金融危机期间，执行拉动内需的政策，各地无不大干快上，地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入，地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。
刘尚希也告诉本站房产，房价是由供求在内的各种因素决定的，并非单一由地价决定，房价与地方政府的卖地收入也无直接联系。
“事实上，依赖土地的背后是地方财政的紧张，而其中的原因不仅仅是制度问题。在城镇化的大背景之下，地方政府也大量开发建设，投入大量资金，极力想把国家公共资源变现。这里面不仅是满足地方发展巨大需求的问题，还是为满足短期内的巨大需求而产生巨大支出，这是否合理的问题。”其指出。
“并非公有制的错误，而是产权改革未深化的结果，相信土地财政的问题是阶段化的。”对于分税制引发的一系列问题，刘尚希如是说。
而对于分税制改革这起“半场革命”该如何深化完成，业内专家也早已众说纷纭。
在北京大学光华管理学院陈浩武看来，分税制结构要进行根本性的调整，重新分割中央和地方的财事权，社会福利中央必须承担更多的责任，只有这样才有社会公平。否则，社会福利会因为地区经济的差异而出现巨大落差。
在分税制之下，地方财政也应该转型。在刘尚希看来，因为土地财政是具有波动性和不稳定性，长期看来也是不可持续的，所以地方依赖土地财政带来的经济发展，过分依赖房地产市场对就业的带动，这种方式是存在很大风险的。
其指出，地方财政应从理论、体制和管理三个层面进行转型，即从促进经济增长视点下建立的“物本位”财政体系，转向“民本位”的财政体系；从层级财政责任转向为辖区财政责任，也就是每一级财政都富有对辖区范围内各级财政平衡的责任，形成一种区域纵向平衡的财政责任；另外，则是从以资本分配为中心转向以风险防控为中心。
另外，作为分税制度和地方财政问题下的“副产品”，很多专家呼吁破除土地财政也是当务之急。
北京大学经济学院教授李庆云便呼吁，要从根本上打消政府的卖地冲动，就应该把土地出让金收归国税，而不是收归地税。
而现任财政部财政科学研究所所长贾康在接受本站房产采访时也呼吁以房产税的实施来缓解土地财政的问题。
“房产税对于财税配套改革的直接意义是它可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。”贾康指出。
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