中时社论》国家主权不能用行政命令变更

中国时报社论

依据《中华民国宪法》及增修条文，大陆地区属于中华民国，其人民为中华民国国民，依法殆无疑义，只是在事实上中华民国政府的治权不及于大陆，所以无法执行管辖权，但无碍于大陆地区人民依法拥有的法律适用权。

宪法是稳定两岸关系的磐石

宪法是国家基本大法，在法律位阶上具有最高性，政府、政党、人民都必须恪守，不可违逆。然而，民进党一向不把宪法放在眼里，明里暗里违宪如家常便饭。于是乎，行政院日前发函通令各部会，中国大陆人民不具中华民国国籍、非属中华民国国民，不享有或负担中华民国国民的权利义务，「大陆地区人民亦为中华民国人民」等相关函释，即日起应停止适用或不再援用。这项函释是用行政命令变更宪法及增修条文的规定，违背位阶居下者不得变更或违反上阶者的法理，虽未悖离治权分立的事实，但严重违宪。

就法言法，宪法的解释权在于大法官会议，大陆地区民众是否属于中华民国国民，属于宪法解释权限，行政院无权置啄。因此，对于行政院这项函释，法界人士虽多承认函释具解释力，但也确信其不符宪法及增修条文，法官必须依法判决，所以不一定要采纳；由于在实务上可能不敷使用，未来若发生中国大陆人民在台湾的涉法事件，需要有更明确裁定准则。

案件的缘起是一名中国大陆男子来台单车环岛，行经高雄路竹区遭路灯电死，其家属提出国赔，法院一、二审判高雄市政府需赔偿463万元；经函询国赔法主管机关法务部及陆委会，获函复「中国大陆人民也是中华民国人民」，适用《国赔法》，据此依法赔偿。这样的解释与判决符合宪法，但倾向于认定中国大陆和台湾为两国主权相互独立的民进党却另有主张，认为「大陆地区人民亦为中华民国人民」即日停止适用。

这项函释在法律上及精神上都公然违背宪法及增修条文。《中华民国宪法》确立中华民国的主权地位，任何违背宪法的法律及行政命令均是削弱宪法权威的不当举措，现阶段在主权重叠而治权分立的状态，宪法是连结两岸并提供两岸往来的法律基础，是稳定两岸关系的磐石。因此，不仅两岸政府必须正视中华民国宪政秩序，而且施政与用法不因治权分立而否定主权相互涵盖的一中宪法原则。

不可剥夺大陆地区人民权利

诚然，中国大陆地区人民是否为中华民国国民，在宪法及其他法律上并非明晰无疑。然而，如果不认为中国大陆人民是中华民国人民，那就是分裂主权与国土的违宪主张。虽然宪法增修条文前言有「国家统一前」字样，并且在增修条文第11条规定：「自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。」然而，《国家赔偿法》并未特别规定排除大陆地区民众的适用权利，所以依法不能将其剥夺。

这原本毫无疑义，因为《中华民国宪法》上的国家，明明白白就是指全中国，而且宪法增修条文第4条有关立法院职权的第5项明文规定：「中华民国领土，依其固有疆域，非经全体立法委员四分之一之提议，全体立法委员四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出领土变更案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，不得变更之。」由此可见，中华民国要变更国家的疆域，排除大陆地区的适用权，除了要立法院特别多数的提议，还要「中华民国自由地区」选举人的复决。民进党主政下的行政院迳行以行政命令将大陆地区人民排除在宪法及法律适用范围之外，不仅侵犯立法院的职权，而且剥夺人民的复决权，依法依理极为不当。

如果要使中华民国的疆域限缩在台湾地区，只有一个途径，就是修宪，经立法院通过，进而获人民复决通过；如果《国家赔偿法》及其他法律要排除大陆地区民众的适用，也必须依循立法程序。舍此不为，都是违宪、违法的，政府万万不可因为另有主张而便宜行事，以至于毁弃国家基本大法。