高思博／草根民主的代价只值新台币两亿元？
▲立法院迟未将区划法列入讨论，台南县市自2010年合并后，各地发展落差大，台南市政府日前推动邻里整并计划，节省市府支出。（图／视觉中国CFP授权提供）
台南市日前拍板大台南市邻里整并计划。依据市政府的想法，市政府将大台南市现有752个里缩编成649个里，并预计下届选举实施。负责规划的民政局表示，此次邻里整并主因是立法院迟未将区划法列入讨论，加上台南县市合并后各地发展落差大，所以必须在此刻推动。预估邻里整并后可替市库节省每年减少新台币1至2亿元支出。未来市政府也将持续推动将大台南市现有37个行政区，缩编为11个行政区。
笔者认为此计划拍板后，影响最大的区域，莫过于原先县市合并前的台南县偏远乡镇，且上位的区划法尚未在立法院三读通过，台南市迳自依地制法进行里邻整并，时间点又非常接近选举，难免启人疑窦。此外，未来行政区重划势必迁就此次里邻整并结果，而非先规划行政区整并，再讨论里邻整并，如此不依序思考的结果就是整个大台南始终无法进行全面且通盘性规划，代价则是都市发展持续停滞、边缘化。
本计划最大的盲点，在于将地方自治单位的整并视同纯行政部门的调整，犯了和升格取消区自治同样的毛病。事实上，县市合并的确造成旧台南县的冲击，取消乡镇长直选，更是造成行政机能集于市府一身，和民众直接接触的前端反而弱化。而此次里邻调整，原台南县人口较为稀少的里邻，自然成为里邻整并最大的受害者。少了乡镇长、乡镇代表，现在又要少了里长，在地草根的意见就将更不被身处市区的市政府官员所重视。
在我国选举的制度下，候选人必须积极反应地方需求，才有当选连任的可能。然而越高层次的选举当中，候选人自然因为选票考量，将政策重点集中在人口稠密的都会行政区中，而忽略掉偏远非都会型的行政区，希望借由都会选票大胜，弥补乡村选票之不足。也正是这个原因，所以国人不时听见南部地方首长高喊中央施政不要「重北轻南」的声音。相同的道理，恢复区自治公法人地位，将有助于非都会型行政区域的发展，然市府不此之图，反而用很本位的理由，要缩编地方自治单位。
▲台南市政府坚持下届选举实施邻里整并，上百名里长在民政局专案报告时冲到议事厅现场抗议。（图／记者林悦翻摄）
此外，人口过度集中在某一行政区内，从防灾、国土规划的角度来看，究竟是好事还是坏事？此次，台南市政府将里分成四种人口聚集态样划分，分为密集式大楼住宅地区（1,500户至3,500户）、交通便利人口集中地区（1,000户至2,500户）、交通便利人口分散地区（600户至1,500户）、交通不便或住户分散地区（200户）。市政府只提到第一类、第二类增加，且现有里邻已达法规总量管制上限，导致新兴社区无法扩编里邻，里长工作量负荷过大，无法提供最好的服务。
然而，市政府完全忽略交通不便或住户分散地区居民的实际需求。许多偏远行政区要达到200户，可能是数十倍市区行政里的范围。我国里长又肩负许多行政任务，诸如协助访视、通报高风险家庭等，偏远行政区的里长，在邻里整并后当如何扮演其应有的角色？
最后，数字是冰冷的，人与人、人与土地的连结才是有温度的。许多行政区、行政里的存在有其历史典故与先民开垦的历史。邻里整并节省下的经费仅有区区1到2亿元之谱，对大台南整体经费挹注有限，但区区1到2亿元就能斩断草根民主，断开人与土地的连结，实难谓正当之举。
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●高思博，美国乔治华盛顿大学法学博士，世新大学法律学系副教授、「思想进击」召集人、前台南市立法委员。高思博个人脸书、个人LINE ID：apopo1po。以上言论不代表本网立场，本网保留删修权。88 论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net