国战会论坛》台湾在「被遗忘的大陆」华丽转身（蔡裕明）

蔡英文总统率团出访非洲友邦史瓦帝尼王国，共同见证两国相关部门签署3项合作文件，包括《妇女微额贷款循环基金备忘录》、《高雄市与姆巴巴内市缔盟协定》和《海外工程公司与史国石油公司工程总承包合约》。（游念育摄）

蔡英文总统于9月5日至8日访问非洲友邦友邦史瓦帝尼，并参与史国55年国庆。此行的「邦谊同庆．合作永续之旅」为蔡总统5年内第二次访问史国，并提出「非洲计划2.0」。在蔡总统访问史国期间，有来自非洲的11国国家领袖或政要，以联合声明或媒体贴文方式，欢迎蔡总统访问非洲，并且肯定台湾在文化交流与数位科技方面的合作。

这些合作计划原为民进党政府于2018年所提出「非洲计划」的一部分，旨在强化与非洲国家的合作关系。原本的构想是认为非洲有许多侨胞已建立稳固基础与合作项目，政府可与公民营机构合作开展实质性工作，扩展台湾在非洲的能见度。

非洲的重要性与战略价值

长期以来，非洲一直被视为「被遗忘的大陆」，通常与贫困、冲突以及有限的战略重要性联系在一起。尽管非洲一直处于边缘地位，但近年来在战略上越显重要。这是因为非洲拥有丰富的自然资源、穆斯林极端主义组织的扩散，以及北非与漠南非洲互动的增加，这些因素均促使外部大国重新关注非洲。尽管有关于美国与中国在非洲地区可能发生地缘政治对峙状况虽言之过早，但的确许多域外大国已经开始介入非洲相关事务。

例如，金砖国家（BRICS）于8月22日至24日于南非召开高峰会议，约有40个国家拟申请加入金砖国家，这些国家多为传统意义上的不结盟国家，进而可能改变原本的地缘政治平衡。此外，刚刚于印度所举办G20高峰会议上，通过纳入由55个国家所组成的非洲联盟（African Union）成为永久成员，借此扩大「全球南方」的地位与发言声量，让印度自诩为全球南方的代言国。

在拜登就任美国总统后，华府也开始检讨长期忽视非洲的问题，这才有拜登于2022年12月举办美非峰会时表示，将「全面投入」（All in）非洲的未来。美国与非洲的合作项目与计划内容，将包括公共卫生、基础建设、企业与科技等项目，以及美国国际开发金融公司拟投资2.5亿美元，用于刚果与尚比亚透过安哥拉的洛比托（Lobito）铁路走廊，这将有利于邻近国家在农业、数位基础设施及扩大电力供应。中国则以将中非合作论坛作为中国与非洲国家关系的经贸平台。这些作为已让非洲国家可能从世界体系论者的边缘国家融入当代的国际经贸体系。

台湾的「非洲计划」与后续发展

台湾在非洲地区目前设有史瓦帝尼王国大史馆，以及驻奈及利亚、南非代表处，及驻开普敦办事处、东非索马利兰代表处、在西非的象牙海岸等驻外馆处，并且非洲多国友我国会议员组成的「福尔摩沙俱乐部」（Formosa Club），这些均在促进双边关系互惠关系，以及提高台湾在非洲的能见度。

2018年蔡总统访问非洲后提出「非洲计划」，并于2018年7月由中华民国国际经济合作协会与KPMG（安侯建业）会计事务所合作举办「投资南部非洲，开创新商机」研讨会，隔年国际经济合作协会再前往南非、史瓦帝尼、莫三比克等国，考察农畜牧业、化工业、营建工程、电子产业、网路服务、机械器具、制药及玻璃等产业的商机，分享「台湾模式」的发展经验，并对于在非洲的台商提供侨务与急难救助。

此次随同蔡总统访问史瓦帝尼还有经济部长王美花与高雄市长陈其迈，目的在签署台湾与史国在妇女赋权创业、缔结姐妹市与兴建战略储油槽等合作文件。在《妇女创业小额信贷循环基金了解备忘录》方面，有关于妇女赋权与性别平等上已是台湾高度重视的问题，我国则希望借由此项议题提供资金协助妇女创业，使其得以发展自身的事业。

在《高雄市与姆巴巴内市（Mbabane）缔结姊妹市协定》方面为台湾与史瓦帝尼的两个主要城市缔结姊妹市，姆巴巴内市为史国首都，这不仅是两个中央政府之间的关系，更有可能加深两国间的城市外交与城市合作，未来将由史国青年至高雄市担任外籍英语教学人员授课扩充高雄的双语能量。而在《海外工程公司与史国石油公司工程总承包合约》方面，由于目前史国的石油存量仅1天半，台湾将协助在史瓦帝尼兴建战略储油槽，从而使史国的能源供应更加安全，并协助稳定史国的油价与物价。

深耕与发展台湾在非洲的能见度

除了蔡总统此行访问史瓦帝尼外，索马利兰贸易及观光部长萨德（Mohamoud Hassan Saad）于今年7月底曾访问台湾，与台湾签署《台索促进商业及贸易关系了解备忘录》，将进一步加深台湾与索马利兰间贸易关系。

台湾对于非洲的政策约略可分为三个阶段。在第二次世界大战后，非洲摆脱过往殖民主义的限制纷纷独立，于是从1950年代开始台湾对于非洲新独立的国家提供农业和技术培训及援助，更在1989年天安门事件后，台湾复利用自身的经济实力增加在非洲与其他地区的影响力。但在冷战结束后，以「反共」为理由的外交承认竞逐显已过时，而许多非洲或拉丁美洲国家与台湾保持外交关系的理由也不复存在，中国强势的「一个中国」原则让台湾逐渐失去非洲原有的邦交国，而非洲的政治菁英也在这过程当中习得从北京与台北的外交角力当中取得自身的利益。这种「左右逢源」以提供财政援助的方式换取非洲国家外交承认的「金援外交」，在两岸关系紧张时期尤为常见的举措。

2000年之后台湾政权的和平轮替，同时民进党籍的陈水扁总统开始对于非洲和中美洲的邦交国进行国事访问，借此稳固彼此间关系。然而，中国将非洲视为重要自然资源的来源地与潜在市场，其维和部队在非洲的成效以及协助第三世界国家摆脱贫困的作法，的确提供不同于美国或欧洲国家的援助选择，并渐获得许多非洲国家的支持。为提高台湾在非洲的能见度与扩展国会外交职能，我国立法院也于2016年成立「台湾与非洲国会议员联谊会」，协助政府扩展与非洲国家的外交关系。

在过往的十余年期间，战争与战略的本质已渐趋改变。借由美军在沙漠风暴行动和伊拉克自由行动中的主导地位，以及俄罗斯对于乌克兰的「特别军事行动」来看，直接的军事行动往往代价昂贵，而且不见得能够取得一定的效用。与其直接针对中国在非洲的金钱攻势作法相左，不如调整为，台湾应该发挥「自由、开放与民主台湾」价值，以台湾自身的诸多优势，例如，公共卫生、医疗、妇女赋权、教育文化、青年教育、智慧城市、智慧农业、绿能减碳，或近来所提倡的ESG或数位转型等面向，协助非洲国家进行科技转型或数位转型，均是未来我国可以着墨之处。

非洲正成为21世纪的新兴市场，如制造业、农业、自然资源开发和基础设施等，皆是可能的发展机会。然而，非洲也是一个高风险市场，包括各种商业风险，如，汇率波动、政府与公司治理问题、商业法规未与国际接轨以及政治不稳定问题，而且铁路与道路的基础设施也明显不足，均成为各国企业前往投资的障碍。台湾未来与非洲寻求更进一步合作的机会，不仅从短期角度，更应从长远与战略角度看待，建立相互信任的伙伴关系。

（作者为实践大学会计暨税务学系副教授，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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