廖堃安／台湾需要增加电视新闻台？由市场竞争与NCC审查规范谈起
▲ 9月18日，NCC举办「电视新闻频道申设与营运监理政策」公听会。（图／记者陈世昌摄，以下亦同）
● 廖堃安／律师
国家通讯传播委员会（NCC）于9月18日上午举行了「电视新闻频道申设与营运监理政策」公听会，就「是否应就新闻频道采取总量管制」、「审理新的新闻频道申设时，应基于哪些公共利益原则」、「审理新闻频道申设、评鉴、换照案，是否应于法定范畴内趋向相近标准之要求」、「电视事业负责人适格性应有哪些内涵」、「卫星广播电视事业经营运计划变更将所属频道变更为新闻频道，是否应比照申设、换照咨询会议程序」等五议题，对外征询意见。
其中，关于是否应采总量管制，事实上，NCC从未明言采取或衡量过此一原则。然而，总量管制的议题，必须与评鉴制度、换照筛选制度搭配，才会有其管制上的意义。
申言之，单论总量管制，实难脱限制竞争的质疑，也会是个假议题，然而NCC除了是业务主管机关外，同时也负有维护市场竞争秩序的任务。在此情形下，NCC一方面有义务借由评鉴、换照制度汰除不合格的电视事业，一方面也有义务维持电视事业之市场竞争秩序。
目前有线电视总共有11个全天新闻频道，与世界各国相比，密度非常高，而由现实经验看来，这么高密度的新闻频道数量，并没有因此带来更多元、更广泛的资讯报导，反而因为竞争收视率，导致重大瞩目案件被各新闻台一再重复报导，如此为了追求收视率而高度同质化的报导，不仅无法达成言论市场的多元，更造成了资源因为重复报导而产生浪费。
此外，与MOD、OTT或其他网路平台相比，有线电视的经营成本更高、资源却更有限，新闻频道收入主要依靠广告收入与订户收费，但台湾的广告市场有限，且大量移转至GOOGLE、FACEBOOK等境外业者，而该些境外业者与MOD、OTT的合作程度远高于与有线电视业者；订户收费则受限于拆分比率过低仅25%等长久问题至今未获解决，此时若有更多新闻频道加入，将使产业竞争环境更为恶劣、使原有线电视业者难以经营，遑论制播品质更为优良的新闻报导。
最后，在台湾的特许事业，因为具有高度监理的性质，主管机关为了维护市场秩序而采取总量管制，非无前例可循，例如金管会对金融机构，便是典型的特许事业监理，也往往会有不成文的总量管制的原则，例如在今年6月纯网银执照发放前，就已维持多年未开放新的银行设立，便是考量台湾的银行密度已经过高的市场秩序所致。
就新闻台的评鉴、换照、与新设新闻台的申请核可程序而言，除现行法令外，NCC应采更明确、透明的标准。
过去的几次经验，从八大新闻台、中台湾生活网的变更到镜新闻台的申请，不论外部学者专家审查再到委员会议核定，外界皆无从得知核可与驳回真正的理由，因此引发各种从人事到政治层面的揣测，此当非依民主法治精神设立的机构所乐见。建议评鉴换照与申请的重要会议应该有清楚可供查阅的说明或会议纪录，俾供公众检验其审查标准是否合法。
因此，倘若有不合格的电视事业，自应淘汰无疑，然而与其询问是否应采行总量管制，NCC身为同时应维护市场竞争的主管机关，反而应该说明，台湾为何需要再增加新闻台？其审查之标准又为何？
电视负责人适格性 应明定审查标准
再者，NCC对于有线广播电视事业负责人之适格性，最重要的是应订定明确的审查规范、审查标准，而非因人设事。
假如有线电视事业已符合《有线广播电视法》的规范，NCC要在该法律的规范外另加其他法律所无的要求，该要求的合法性是有疑虑的，因为一方面《有线广播电视法》第12条第2项已经明文规定，对于有线广播电视业者之董事、监察人、经理人等重要职位及关系人之适格性，主管机关应就促进市场有效竞争、保障消费者权益及其他公共利益之需要事项召开听证，若有不利影响者才能予以驳回，在负责人却没有类似的审查标准，原因在于负责人并无直接影响营运，负责人变更也不应成为人格审查，而任令主管机关无限上纲其要求。
另一方面，主管机关对于有线广播电视事业负责人之适格性要求，若没有明确的标准，在个案中也可能有干涉新闻自由的疑虑，假如主管机关以促进市场有效竞争、保障消费者权益及其他公共利益的名义，要求有线广播电视事业负责人有特定资格或其他有线广播电视业者无从预见的标准，可能反而导致公司经营停摆甚至巨额财产损失，有害于公共利益。
▲ 公听会主持人、委员王维菁发言。（图／记者陈世昌摄）
以营运计划变更为新闻频道 不利产业
最后，卫星广播电视事业拟以变更营运计划之方式将所属频道变更为新闻频道，参考《有线广播电视系统经营者营运计划变更申请许可或报请备查办法》第4条第3项前段规定，中央主管机关审查系统经营者申请营运计划变更许可时，应考量并综合判断其能否增进或维持整体之市场竞争、消费者权益及其他公共利益，予以准驳。
但事实上，NCC从来没有允许过频道属性变更，过去业者也曾提过申请，但是都被要求撤件，本次议题是否为因人设事，其实已经相当有争议。而且如前所述，台湾的新闻频道几乎已达饱和，并已有过度竞争的情形，倘若容许以营运计划变更为新闻频道，亦将会对产业有不良的影响。
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