林士清》提升处理废弃物的国际竞争力

改革开放将近40年期间，中国大陆为追求经济高速的经济成长，所造成环境污染的问题非常严重。各地倡导环保意识逐渐抬头，如何平衡经济发展与环境治理之间的困境，早已成为政策议程中最棘手的议题。

从近期「国务院机构改革方案」中可看出端倪，「自然资源部」整并了原先8个部门的职责，「生态环境部」亦合并了8个部门的职责，两大部门琐辖下的环境治理业务，业已成为国务院机构改革的核心，显示大陆的发展战略将由高速经济发展，转向协调发展已克服日益严重的环境问题。笔者关注到有关部门的第一步措施，乃规定在2019年之前，逐步禁止进口国内资源可以替代的固体废弃物，包含停止进口包括废塑料、未分类的废纸、废纺织原料等工业原料。

根据国务院的统计，上世纪90年代缓解工业工业原料的不足，大陆进口废弃物从只有1年100万吨左右的规模，伴随经济体量迅速增长，迄今已接近6000万吨，上述数据仅是合法渠道进口的固体废弃物，倘若算上走私入境的废弃物数量更为巨大，也产生国际贸易上倾销的问题。此外，地方政府也无能力处理这些废弃物，加上技术水平差、产品附加价值低、控制污染能力欠缺，在产品加工制造的过程中采用简单的方式，不仅危害劳工健康权益，造成环境负担压力增剧。

倘若无法在供给端下采取适当的政策介入及辅导，也无法提升企业的转型升级，导致废弃物的污染俨然陷入一种恶性循环。尤甚，部分加工进口废弃物的中小型企业已陆续停厂，上游的大型企业面临巨大的加工原料缺口，不提升废弃物的使用或再生质量，就得被迫转向东南亚地区建厂。

已开发国家经济体将环境外部性，透过国际贸易方式转嫁给开发中国家经济体早已不是秘密。根据世界贸易组织（WTO）公布的资料，显示欧盟为中国进口废塑料及固体废弃物的第一大地区，约占中国总体废弃物进口总量的1/4，此外，美国国内的回收的固体废物约至1/3运往中国。然而，中国的环境产业发展水准尚无法匹敌欧盟、美国或日本，谁污染？谁治理？谁负责？美国、欧盟及中国大陆三方之间针对废弃物的贸易，就伴随上述困境。从全球价值链的角度来看，已开发国家经济体早已习惯占据产业链的高端，由开发中国家经济体生产低端产品并为其处理废物，倘若无有效的产业政策促使产业升级，否则就是将自己埋葬在低端的价值链，牺牲自身的环境权益来委曲求全。

环境保护议题是彼此息息相关而无法切割，是属于全球治理的重要范畴，随着全球日益关注环保，国际社会在1989年订立了控制危险废物越境转移及其处置的《巴塞尔公约》。《巴塞尔公约》之精神在于强调环境无害化管理，对于废弃物之处理以「就地处理」最佳，若当地的处理技术不佳，或处理过程对环境产生较大危害，公约同意将废弃物送往技术先进的国家进行处理。

事实上，中国既然作为《巴塞尔公约》的缔约国之一，可适当引用公约精神防止他国固体废弃物的过度倾销。最后，笔者建议进口废弃物得重质不重量，可透过适当的政策设计，回收具有战略价值之重要贵金属，提升环境产业处理废弃物的国际竞争力。（作者为北京清华大学公共管理学院博士生）