梅复兴／ 军购机密预算 有否帷幕乾坤？
●梅复兴，台海安全研析中心主任，长期钻研国防，娴熟美台安全关系，曾创办并主编《台海军情》电子期刊。
华府人士预期，美国将在年底前通知国会新一批对台军售。这将不仅是川普政府首次实际批准的军售（2017年6月那次系欧巴马政府卸任前即已奉核），具一定指标意义；同时也是美方意欲推动对台军售走向「正常化」（随时送件、随即审查、随后通告），缩短军售时间隔（前两次军售分别相隔达18与51个月）的重要试金石。而我国今年初换了新任国防部长，自然希望美方能支持其建军施政主张，况且蔡政府亦乐于藉军售为台美关系添分，故美台双方对此均甚重视。
初夏前后，蔡总统从军方提出的将近20项军购中做出最后选核，国防部随后便正式向美国提出了今年度的申购项目。根据华府人士透露，台湾本次提出的需求总共不到10项，包括若干载台／系统及弹械。至于会否全部批准，目前正待美方回复。
然媒体报导，2019年度国防部对美军购新建案，如采购M1 A2战车的「锐捷专案」等，全都纳入机密预算，与马政府时期要求军购预算尽量透明的做法大异其趣。而国防部的解释则为，有关军购案在未获美方供售前，武器装备规划内容列机密预算，采购作业费则配合预算审议需要列公开预算，并待美方安全合作局（DSCA）正式公布后，再改列公开预算。
▲M1 A2战车。（图／US Army）
这其中或有玄机值得进一步解读，但基本上跟政府廉洁透明度、甚至什么不可告人的军火利益扯不上关系。
从军购程序来看，按国防部先前公布之流程规定，我方先依作战需求拟定所需武器，向美方送交「报价需求信函」（LOR for P&A）；美方审查后，回复报价资料（P&A）。我方获得资料后，完成「整体获得规划书」（即以原「系统分析」为核心的文件），再向美方送交「发价书需求信函」（LOR for LOA）。美方进行跨部会审查后，由美国防部安全合作局（DSCA）公告通知国会，随后并提供我方发价书（LOA，即美台政府间之军售合约），最后双方签署发价书。
其实，一旦美方以正式报价（P&A）回复了台湾的军购申询，基本上就表示这项武器可以出售了。否则，如果有特殊限制或政治考虑，就连「报价需求信函」这个程序环节都不会允许过场。我国欲新购F-16C/D战机（「凤隼案」），然美方却迄今连报价需求信函都不让我方提出，就是最有力明证。
更何况，根据以往经验及双方共识（主要基于2001年小布希政府军售暨尔后预算遭立法院杯葛延宕的惨痛经验），美方只会在台湾已正式将所提出之新军购项目的预算编列并送交立法院审议后才会将相关军售案正式通知国会。自小布希政府以来，经历美方三任总统多批，总金额超过200亿美元的军售均是依此原则处理。
也就是说，我们必须要先确证已备妥预算，美政府才会安排（在政治上便适的时机）正式将相关军售案通告国会。明白了这点，就可以了解，除非是如前述特别敏感的武器装备，否则将美方基本上业已同意的军售列入机密预算对确保军售过关并无实质助益。事实上，军购预算在立院明确通过，反而还可能对美方遂行通告国会略形成敦促压力。
所以，国防部（或该说是政府）会决定这么做很显然是担心我们编了预算但美方却不同意出售 ，或至少不能配合我编列之预算年度通告国会批准相关军售 。盖如果一旦美方（DSCA安合局通告国会将对台军售的动作）杠龟，已编列、甚至已获得立法院批准的预算该当如何处理就不仅会很头痛（是该保留呢？交还国库呢？设法争取转为他用呢？） ，而且国防、国安当局都会非常难堪，甚至还可能会肇成政府被外界修理，甚至相关单位被监察纠正的把柄。
当年试图新购F-16C/D的凤隼案就是惨痛经验。当时不仅战规司长为此扛下责任去职，原规划8年间高达1580亿元、实际已编列共380亿元的预算也早先后被立院删除或归还国库。这对国防部而言就是平白丧失了380亿元的可用资源。且事隔12年，台美各三任总统，买新战机仍全无进展！
马政府时期主要在消化当年因预算杯葛所延宕的大量（小布希政府早已政策批准之）军售，基本上没有主动提出什么重大的新军购案。就算后来少数新增购案（如阿帕契攻击直升机等）也都是美方示意台湾优先申购的，所以这种问题并未构成重要考虑。 而马政府也乐于得享重视政府廉洁透明程度的美名。从马政府时代并非完全没有机密军事投资预算项目就可知道，这两者间并无直接关联。
那为什么现在又会想将美方尚未正式批准的军购以机密预算处理呢？显然是国防部（更可能是国安层级）认为有可能再次出现我方提出的军购申请会被打枪（或碰软钉子），所以希望未雨绸缪。 若是这样，接下来的问题就比较有趣了。究竟是哪些军购项目老美比较有可能不支持呢？倘若是高敏感性的装备（如：所谓攻击性武器，像远攻飞弹等）或政治敏感项目（如：先进战机、神盾舰等），那还容易理解。但国防部却将之前曾公开证实会纳入明年预算的M1 A2战车购案也完全以机密预算处理，这可就有点耐人寻味了……
M1A2战车并非攻击性武器，而即便是陆军希望争取采购的最先进M1 A2 SEP V3型也算不上是什么高政治敏感性装备。况且，国防部在过去近一年来也与美方多次沟通过可能的军购需求，照说双方对彼此立场都应已相当清楚。也就是说，美方在近期内批准出售M1 A2战车的机率有多高，国防部与业管国防事务的国安高层应该都在将预算呈送行政院核准并尔后送交立法院之前就已充分掌握才对。
然若相关部门对该案存有（大到足以需借机密预算避险之）不确定性，那是否该迳行同意编入预算就可能有商榷必要了。而或许更值得我们思考（检讨？）的是，相关单位针就采购M1战车与美方的沟通究竟是否获得明确、足以进行预算决策的讯息呢？假如后者是否定，甚至只是不肯定的，那这可就不只是买不买得到战车或某项武器那么单纯的问题了。是因为与美方沟通有盲点？还是在未获得充分明确资讯下便冒然做出了军购决策？再不然，就是在完成预算编列后才获得美方对出售立场有所保留或美方对我建军投资优先顺序可能有所不同看法等的新讯息，致使进退维谷？
倘若将M1 A2等军购案列入机密预算确是因对美方会否批准存有不确定性，无论个中考量是前述何者，主事单位都应尽快坦诚说明或做出适度调整或提出备应方案（例如： 若美方不同意出售时该当如何因应）。 不然，一旦美方公布军售项目，就算问题隐藏在机密预算的帷幕后恐也难以圆说了。
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