谢宇程／政府首长是大权在握 还是步步惊心？
▲首长身在上位，大多都是战战兢兢，因为他不知道，下面所谓的团队，谁会在关键时刻拉他一把或推他一把。（图／视觉中国CFP授权提供）
新阁揆上任，又是一阵报导风潮－谁上位了、谁掌大权了、谁主管某部会了。外界看来，上位的莫不意气风发、大权在握，可以呼风唤雨，可以创造新局。但真的是如此吗？换一个政府首长，他实际上能带来多少改变？我们寄予多少期待是务实的？
在我成为教育主题的专栏作家之前，当过几年的政策研究员，并在政府担任机要，也认识不少在政府有幕僚工作经验的人，至今还常交流想法。我们会发现，政府高层的工作实况，常常不为大部分人所知，让大众常有错误的解读、理解，或预期。
其中一个关键课题是：政府首长，很有权力吗？他的才干真的会反映在施政和决策的品质上吗？其实，实况颇为复杂 －担任政府首长的权力不但可能被漠视、被吃定，最糟的情况下，有可能被部属「消极陷害、间接彻换」。
是领袖，还是枪靶？
我们来想一个问题：公务体系里，每一个人都会认真执行公务吗？每一个人都会为单位的成功而努力吗？每个人都会诚实、全力投入地，帮助首长做最好的决策吗？说真的，不会。公务体系是个大锅饭环境，积极任事的人固然存在，但做得好也没有绩效奖金，消极散慢也不会被开除，当然就有人坐等退休；甚至，某些人其实有动机，希望事情搞砸，让现任的首长下台。
我们拿某个地方政府的教育局组织架构来当例子好了（如上图）。在这个架构图上，局长高高在上，副局长、主任秘书，甚至专门委员，这些高阶文官，表面上是局长的僚属，要辅佐局长做出好的决策与规划。但是在「仕途」的利害关系上，局长正是他们的敌人，也就是说一旦局长去职，有可能让副首长转正，排序其后每个人都可能补位晋升。某程度来说，局长当得安稳，正意味着他们的升职无望。
举个《纸牌屋》式的情境推理吧！教育局的幼儿教育科提出一个方案，其中包藏重大争议与风险，但教育局长本人是外部空降，对幼教领域的细节不太熟悉。如果在局长批示公文之前，专委、主秘、副局长不指出问题，最后很有可能，决策按程序走完，发文执行，这位教育局长，或甚至县市首长，就在毫不知情的状况下吞下了一颗政治上的炸弹。
在政府组织架构中，公文是由承办人做初步规划，经科长、专委、主秘、副局长的建议，报请局长最终决策。空降的政府首长，常常对于具体业务的细节与背景完全不清楚，非常仰赖高阶文官的支援与配合，再说白一点就是「教导」或「救援」。而这些公务员选择多做些，或消极些，全在他的一念之间。
如果高阶文官在公文流程中及早提出警示，适时提醒，可以及早阻止一个政治危机。但他们知道，如果他们消极不作声，而这颗炸弹最后爆炸了，谁担任当时的首长就是谁倒楣，几乎完全无法追究高阶文官的责任－因为外界不会知道他们本来可以阻止。公务体系，就是有大量「隐性」的知识与职责，并没有（甚至可以说几乎不可能）档案化。
升迁无望，官场无敌我们往下看一层，在科长层级，他们与局长之间的利害关系就比较复杂了。当他们评估局长有可能支持自己向上升迁，他就会比较积极立功，展现能力与见解。当科长评估，这个局长并不太可能帮助他取得更高位阶，他的态度就会消极。一个朋友和我提过一个例子：
「某局的主秘接近退休，大家都知道会迎来一波升迁机会。其中有个科长非常积极，只要有机会都力求工作表现，并且对局长态度毕恭毕敬。在主秘真的退休后不久，人事安排公开，那个科长却没获得升迁。而且那时候距选举不远，一般都预测原执政党会落败，到时候局长也会换人。结果，那个科长就再也不给局长好脸色看了。原本公文上都会写许多注记与建议，在那之后公文都很干净洁白，原本都常加班，后来都很准时抢先打卡下班。」
▲每个人在组织里都有想要升迁的需求，也会想要积极求表现，但当他发现这个主管或长官对他的升迁毫无帮助时，就可能不会给长官好脸色看。（图／视觉中国CFP提供）
在这种状况下，无论是消极不认真干事，或是刻意做些破事，给局长穿小鞋，都不令人意外。
还有一种非常难管理的，就是「待退文官」。当一个公务员接近退休，主观上没有企图升迁，客观上也没有可能，他就可以在公务体系里横着走了。只要他不犯法，无论再怎么样怠忽职守，端架子摆脸色，首长也拿他莫可奈何。
我曾经参与一个会议，会议中就有个资深高阶文官，对首长非常不礼貌；在某个议案讨论的时候，因为意见和他的首长不同，甚至很大声斥骂首长。我后来询问才知道，这个文官再十个月「很快就要」退休了，因此他不怕首长，只要首长的决策会为他（及他的单位）增加工作量，他都会出头造反。
无法领导时，怎么管理？因此，对于许多不是从基层做起、没有充分历练的政务首长而言，因为缺乏对政务背景及细节的知识，因为缺乏赏罚部属的工具与资源，他在部会机关中的权力基础有可能是很薄弱的，要管理他的公务单位，常无法如臂使指（编按：意谓驾轻就熟、得心应手），甚至可能像是杀手游戏一般步步惊心：总是处在可以被蒙蔽欺骗的状态，而且不知道到底谁会在什么时候，把他推下陷阱。
幸好，大多数被拔擢担任政务首长的人，都有相当深厚的社会经验，懂得应对进退的手腕，大多数人都还能在这样不利的局面，尽量维持政务运作。
其中一类方法类似于「画大饼」－许多人都观察到，有一件事最能引发公务员的奋斗动力：「我要比同级的竞争者更早升迁，甚至把原本官位比我高，对我颐指气使的人，都甩在身后。」因此，有些政务首长会竭力表现出对于身旁重要公务伙伴的赏识、重视，让他们相信：「只要有机会出线，首长会优先推荐和提拔我，我升迁之时不远矣！」如果能达到这一层，这位首长可能让公务体系做出更积极的变革，在施政成效上进步。
如果首长没有办法把升迁大饼画得漂亮诱人，他对于高阶文官常常偏向怀柔与配合，支持文官体系的立场与偏好。这样做，底下的文官至少会觉得：「这个老板至少人不错，努力帮他在这个位子上坐久一点吧，以免来个新的还可能乱搞事。」有些首长在任上可以默默做很久，是和这样的（被）领导心法有关。
如果回到一开始的问题：政府首长实质上有多大权力？能造成多大改变？也许，我们放了太多的戏剧性的期待在其中。政府首长要把局面搞砸是很容易，但要振衰起敝、锐意改革、精准决策……绝对很难，换谁都差不多。那些坐在官位上的人，大部分都并不觉得逍遥自得，权力薰天；相反地，任何想要把事做好的人，坐到首长位置，通常是感到处处掣肘限制、焦虑惶恐居多。毕竟，现实官场中，步步惊心的宫斗戏是天天在上演的。
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