远见／六大乱象难遏止， 台湾快没耕地可用！
文／李建兴
一部农发条例，衍生台湾农地诸多乱象，《远见》全台走透透，发现一堆棘手难题，拯救台湾农地，还有很长的一段路要走。
今年以来，总统选举闹哄哄，占尽新闻版面。但就在多数民众不注意下，有一条攸关全国农民与农地发展的新法案，却悄悄要上路了。
7月14日，内政部预告「农业用地兴建农舍办法」修正草案，希望严管全台蔓延丛生的农舍问题。法案一预告，立刻触动了许多人的敏感神经。
「怎么办！我一生的心血全毁了！」宜兰地主李金来，急着跳脚。今年49岁的他，住在台北，前年11月砸下毕生积蓄900多万元，在宜兰县三星乡买下3分农地，准备盖农舍。
想要买地盖房，其来有自。李金来的父亲53年前在台北内湖买了一处老三合院，钱付了，还没过户，卖方却过世了，原屋主子女不肯认帐，李家足足和对方缠讼半世纪。如今，老父亲都已经89岁了，仍拿不到土地。
因此，李金来打拚多年后，决定买地盖房，圆父亲的梦，没想到又遇到这次的修法。他很怕，50多年前的梦魇，再度重演。
新法还在酝酿中 农地突涌抛售潮
李金来的担心并非空穴来风，因为根据内政部的新法，他很可能就无法盖农舍了。
没有修法之前，要申请「盖」农舍，必须是农民，但是农民认定很宽松，法律上只说「直接从事农业生产之自然人」。但修法后，申请人就必须具有农保或第三类健保（如水利会员、渔保保险人）保险人资格，否则就要能拿出务农证明，例如农产销售单据。
另外，以前没规定「买」农舍的一定得有农民身分，但未来，则也要是农民才行。
表面上，这次修法似乎只是将过去的法律微幅补强、修正，但对李金来而言，简直天差地远。
按照过去旧法，买地后，李金来只要偶尔在农地上种种菜，就符合「直接从事农业生产之自然人」，可以顺利盖农舍。
但现在认定变严了。李金来既没农保、渔保，种的菜又是自己吃，也拿不出农产销售证明，难怪他会担心自己的条件不符。
像李金来一样对新法感到忧心的人，不在少数。
事实上，2月10日，宜兰县就率先宣布要严管农舍，当时地方上就风声鹤唳。没想到，后来连中央主管机关农委会和内政部也打算跟进，5月8日，农委会就拟了一道「农业用地兴建农舍办法」修正案，准备推动。
近几个月来，当新法还在酝酿中，地主们都已绷紧神经，农地市场上更已出现农地抛售潮，导致价格崩跌。
根据全国不动产统计，今年第一季相较于去年第四季，全台农地成交量萎缩了46.8％，成交值大减了56.3％。
农舍管理有谱 「至少跨出第一步」
对于这样的现象，虽有很多利益关系人感到担心，却也有很多人拍手叫好！
平常批评政府不遗余力的台湾农村阵线秘书长蔡培慧就难得肯定：「这是原本该做的，后续还有许多遏止农地乱象的事要加把劲！」从两年半前就带领农民团体捍卫农地的守护宜兰工作坊李宝莲也表示：「虽不满意但还可以接受，至少跨出了第一步。」
对此，参与研议修法的农委会水土保持局农村建设组组长陈荣俊表示：「这次修法，就是要将以前法令没讲清楚的部分，规定得更具体、详细，让农地农舍管理回归常轨。」
看来，政府这次是有心针对长期以来的农地和农舍乱象，进行亡羊补牢。
只是令人纳闷的是，先前的法令到底出了什么错，让台湾农地和农舍频频「出槌」，还得靠修法来亡羊补牢？
「这一切都得怪，管理农地和农舍的母法『农业发展条例』漏洞实在太多！」本身是农二代，又在第一线从事农地买卖业务的全国不动产宜兰礁溪店店东简龙裕，一语道出问题的症结。
综合各界看法，台湾农地败坏的滥觞，就从2000年1月修法上路的「农业发展条例」开始。
开放买卖没配套 种下农地不农用恶果
简龙裕分析，早期台湾的农地管理甚严，只有农民才能拥有农地，而农地也一定要是农业用途，意即「农地农有农用」。
但是后来为了加入WTO可能冲击到本国农业，2000年1月起，政府开放一般人也能买农地，当时期待让更多的资金、技术来活络农村。
这一开放，果然引导许多人纷纷走进农村抢地。驱车在台湾各地乡间，就不难发现，除了结实累累的稻穗和果实，更多是贴在电线杆及插在田地上头，黄底红字的农地出售告示牌。
其中有台北后花园之称的宜兰，更是最多人想买农地的县市之一。光2014年的土地交易面积约372万1954坪，比前一年增37％，而这其中，有67％是农地买卖。
值得注意的是，虽然当年开放让「一般人」买卖农地，但农地还是得要「农用」。然而，事与愿违的是，许多人买地，根本醉翁之意不在酒。
简龙裕分析，由于农地相较于建地、工业用地便宜，加上买农地时，并未对于未来用途加以审查，而买地后，也没进一步抽查使用状况，这使得许多人买农地后，纷纷盖住宅和工厂、民宿和餐厅。
根据内政部地政司最新统计，2013年全台农地违规使用就有4600笔，面积约为1068公顷，这足足有41座的大安森林公园大。
而到底买农地是不是都为了农用？更可从扭曲的农地价格看出端倪。
新加坡管理大学经济系助理教授许文泰，日前在网路上发表一篇《白浪的税改与成功的海景农地》文章，对于台湾农地价格不合理有独到见解。他比较了嘉义县鹿草乡和台东县成功镇的农地。
许文泰分析，位于嘉南平原，邻近嘉南大圳，有完整农业设施和与产销系统的鹿草农地，就农用的观点，应该比位在山坡地、水源不稳定、日照不足（因海岸山脉会挡住午后的阳光）的台东成功农地值钱。
但许文泰发现，从成功镇仲介广告得知每分农地200万元（约每坪6600元），竟是鹿草的二倍。关键在于成功拥有太平洋无敌海景，可以盖民宿、餐厅，价值当然比农用高。
另外，许文泰在走访台东县成功镇时，侧面得知某块约4分半的「海景农地」，当时买主是以约400万元跟阿美族人收购。而新地主买了这块梯田后，立即整地砍掉面海的树露出海景，一转手，就开价1900万元。
农地价格与农用价值脱钩，连农委会主委陈保基也十分有感。他曾举例，他屏东老家最偏僻的农地1甲地卖900万元（约每坪3067元），但种水稻1甲地每年产值才22万元，「农民要耕种40多年才能打平购地成本，非常不合理。」
讽刺的是，台湾炒作过后扭曲的农地价格，竟也成了世界奇迹。根据立委邱议莹所提供的数据，台湾农地每公顷1500万元（约每坪4958元），足足是美国的167倍，也是日本的6.2倍。
大幅放宽分割限制 造成农地破碎化
2000年修改的「农发条例」，除了开放非农民也可以购地、又无法达到农地农用的管理效率外，也让台湾「农地分割」的制度改变，对农业生态带来重大冲击。
以前农地若要分割，最小得以5公顷为一单位，但2000年修法后，最小单位就降为0.25公顷。举例来说，一块5公顷的农地原本是不能分割的，修法后可切成20块。
「这让地主抢着要将农地切细！」台湾农村阵线发言人陈平轩分析，以往很多小于5公顷的土地，碍于不能分割，第二代继承后，不但得共同持分、产权复杂，要转卖，困难重重。如今可以细切，子女就能分笔继承，产权单纯，也更好卖地了。
最重要的是，每笔土地面积切小，单笔售价就愈低，连买地都变简单了，「这也造成农地热卖的另一个主因！」陈平轩说。
但更大后遗症是，台湾的农地从此变得更加破碎不完整！不利于农业使用。
陈平轩气愤指着一张张农发条例修正前后的农地空照图，清楚地点出台湾农地细碎化的严重程度。他痛诉：这也就是台湾一直无法发展大面积机械化耕种的原因，而农地一破碎，规模经济无法显现，务农收入降低，农村经济更萧条，就又更多农民不想务农，只想卖地变现……，如此恶性循环。
目前在苗栗县西湖乡，向当地农民总共租了13甲地种植有机稻的张智杰，对于农地破碎化的感触特别深。他摊开他所有地主的名单解释：「你看看，所有的地主的地，都是2分、3分的，很少超过5分，但据说他们的上一辈，农地大都是用甲（1甲为10分）来算的！」
他进一步分析，种稻的面积不到1甲很难达到经济规模，难怪这些地主的第二代分到地时，根本都没办养活一家子，干脆放弃务农。
漏洞百出 农舍数量暴增579倍
张智杰的说法并非空穴来风。根据农委会统计，2000年台湾农业从业人口是74万人，但最新统计的2013年，萎缩到54.4万人，少了26.5％。
但真正让台湾农地病入膏肓的，则是农舍的相关规定。2000年农发条例修法时，对于兴建农舍，设了一道门槛：要申请盖农舍得要是「农民」才行。目的是让所有买地的人，都诚实务农，别把歪脑筋动到盖住宅和工厂。想盖农舍就得要先成为农民。
但是，「只有农民才能兴建农舍」的完美条文，实则漏洞百出。首先对农民的定义。法条中只轻描淡写地交代「直接从事农业生产之自然人」，至于农业生产怎么认定？则只字未提。
于是，魔高一尺、道高一丈，许多多人就在农地上植植草、种种盆栽，就说是「务农」，也顺理成章盖起了农舍。
更令人气结的是，明明都限定了「盖」农舍只能是农民，却没有规定「买」农舍的，也得要是农民。这个瞻前不顾后的法条，让许多只想盖农舍而无心务农的非农民，有机可乘。不少人先利用农民为人头，申请盖农舍，盖好后再过户。
「这个漏洞，就像打开潘朵拉的盒子，所有妖魔鬼怪都出来了！」一位农委会官员语重心长地说。
的确，回顾过去15年来，台湾的农地乱象，果然都被言中。
根据内政部统计，2000年，农发条例刚修正时，全国农舍一年申请量只有8件，隔年起，就以上百、上千件的数度增加，2011年甚至达到了4636件，创下历史新高，暴增了579倍。
而从2000年至2015年5月，全台已足足多盖3万2165间农舍。以各县市状况来看，果然农舍大都出现在「观光大县」。有台北后花园之称的宜兰果然最多，近15年来，多了7578间，其次是南投的4219间，苗栗的3550间。
值得一提的是，法律规定，农舍要有务农需要才能盖，且农舍只能占农地1／10，其余9／10还得进行农业生产。
但真实状况与相关规定，落差太大。近十几年大量兴建的农舍，大多数是退休族或富裕人士兴建的舒适农村豪宅，是为了享受农村悠闲，根本不是农业使用。
为了深入了解台湾人盖农舍，到底有没有依法行事，《远见》深入宜兰乡间，实地观察，结果令人忧心。
出了雪山隧道，触目所及的是密度甚高、美仑美奂的农舍。在当地房仲业的带看下，一栋耸立在宜兰罗东运动公园落雨松大道旁，使用进口建材的超豪华农舍，地主居然开价1.8亿元。仲介说明，这些四处崛起的美丽农舍，还有不少是变更使用名目，改为民宿营利的。
最令人担心的是，许多伫立在田间的农舍，根本盖满了整个农地，看不到农舍主人务农的痕迹。甚至，从一座充满欧风的农舍中，处处可见地主佯装务农、瞒天过海的状况。仲介透露，在这座农舍旁的景观池，当时地主就指称为农舍规范的「蓄水池」，绿草皮则是所谓的「农作物」，而没想到主管机关居然也发给了使用执照。
盖农舍条件差异大 衍生诸多弊端
另外，2000年修法时有规定，2000年后的新地主若要盖农舍，得花四年（申请等二年，施工二年），要卖农舍，又得再等五年。也就是说，从买地、盖好农舍、到卖农舍，得足足等九年。
照理讲，这样的时间限制，应能抑制滥盖农舍及短期炒作的歪风。但事实并非如此。
由于这项限制，并不适用2000年修法前就取得土地的老地主（俗称老农）。也就是说，老农随时可以盖农舍、卖农舍，根本不受限制。
于是，许多想买农地来盖农舍，却又不想苦等九年的人，山不转路转，就专挑老农地，先用老农名义盖好农舍，盖好才过户。
一位仲介就向《远见》透露，在农地交易比较兴盛的地方，如宜兰、南投、苗栗，仲介经纪人手上都会有一笔「老农芳名录」，记录着当地哪些老农手上还有多少农地？还可以切成几笔转卖？而哪些老农是愿意被当人头盖农舍的？一有买主，立刻可以牵线接洽。
修法亡羊补牢 为受伤的农地止血
更令人玩味的是，虽然法律规定，每人名下只能拥有一间农舍，照理说，老农顶多也只能当一次人头，但老练的仲介则会进一步「教育」老农，干脆先把农地切成好几笔，先申请其中一笔盖农舍，盖好后马上转卖，等名下一无农舍，再立刻申请盖第二笔，聪明地钻法律漏洞，而老农也就变成专门盖农舍、卖农舍给非农民的「农舍制造机」。
于是2000年后，找老农当人头来滥盖农舍，顿时风行草偃，而政府居然拖了13年才发现，迟至2013年才亡羊补牢增订一款条文，规定所有曾经申请盖过农舍的人，五年内不得再二次申请农舍，延缓了老农盖农舍的频率，才让这股歪风平息。
但尽管如此，仍有一项「老农漏洞」至今未解。
依照2000年后的规定，如果要盖农舍，农地面积至少0.25公顷以上，偏偏这也不适用于老农地。
这造成很多不想花大钱买足0.25公顷的农地来盖农舍的人，钻法律漏洞，专门向老农买0.25公顷以下的细碎老农地，先请老农盖好农舍再过户。
一本乱法，已经误了台湾15年。因此，这次政府修法，亡羊补牢为受伤的台湾农地止血，确实刻不容缓。
但单看目前的修法内容，只针对农舍主人的身分进行抓漏、补强，对于先前法律所造成的农地破碎化、农舍滥建和农地污染，都还没祭出补救措施。另外，对于既有的农地地主，如何进行沟通以及配套协助，亦是一大难题。
拯救处境堪怜的台湾农地，恐怕还有一段长路要走。
【农发条例衍生六大乱象】● 乱象１﹝农地拥有者﹞
规定：以往只有农民可持有和买卖农地，2000年开放为自然人亦可买卖，但农地仍要农用
影响！对于何谓农用没有明确规范及严格稽查，造成投机客买农地没农用
● 乱象２﹝农地切割﹞
规定：2000年以前，农地切割最小单位需5公顷，2000年后，放宽为0.25公顷农地仍要农用
影响！农民为方便继承或转卖，纷纷细切农地，造成农地破碎，无法大面积耕种
● 乱象３﹝农舍起造人﹞
规定：农舍起造人必须是农民，惟农舍移转后的承受人，身分未加以限定
影响！投机客利用农民为人头，盖农舍，盖好后再过户，造成农舍主人不具农民身分
● 乱象４﹝农民身分﹞
规定：农民才能申请盖农舍，但农民的定义为「直接从事农业生产之自然人」，认定宽松
影响！「农业生产」诠释不清，造成发放农舍建照时，农民资格审查争议丛生
● 乱象５﹝农舍申请及买卖时机﹞
规定：2000年后取得的农地需购入及设籍满2年才能盖农舍，兴建后5年不得转让，修法前取得不在此限
影响！老农地条件较宽松，兴建农舍无时间限制，老农民被有心人士利用
● 乱象６﹝兴建农舍的农地面积﹞
规定：2000年后取得的农地想要申请盖农舍，农地面积必须要达0.25公顷，修法前取得不在此限
影响！相较于新农地，老农地不必满0.25公顷就能盖农舍，让投机客专买老农地盖农舍
（资料来源：农委会）
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