2020回顾》梅复兴／庚子年的国防回顾与展望

编按：2020年是许多人最难忘却最想要忘记的一年，新冠肺炎蔓延全球，带离无数位国内外明星，疫情至今仍尚未止歇；美国总统大选纷扰未休，台湾政坛也因将扩大开放美猪牛进口而掀波，朝野冲突未止。对此，ettoday云论推出「回顾2020年，展望2021年」系列评论，带着人们一起回顾这高潮迭起的一年。

●梅复兴／台海安全研析中心主任，长期钻研国防，娴熟美台安全关系，曾创办并主编《台海军情》电子期刊

2020年台湾最重要的国防安全事件必然为中共加强对台湾的军事恫吓莫属。在1月11日台湾大选后，共军开始逐步升级机舰扰犯台海的频率、形式、力道与挑衅度。

▲2020年，各式共机连番扰台。（图／国防部提供）

最常见的就是透过不同机种（战斗机、轰炸机、反潜机、电侦机、预警机、电战／干扰机、运输机、无人机）、机型、任务型态与飞越程度（防空识别区、海峡中线、台湾西南空域等）等扰犯台湾周边空域，不仅刺探我方反应能力、消耗我海空军战备资源（油料、零件、维修等），但也有舰艇刻意航经台湾周边或举行演习并配合宣传以达成威吓之政治目的。

而这导生了美台两方针对台海短期内军事冲突可能的一系列因应动作，勾勒了庚子年的战略大势。

正视、因应近程威胁

这使得台海军事冲突的可能感顿时窜升，不仅令台北对北京会否采取具体军事行动倍感压力，就连华府也明显担忧会否因台海擦枪走火而引发大规模、高强度的近侪强强权战争。事实上，或许应该说是，川普政府对于中共军事恫吓的反应之强烈，使得蔡政府也不得不更正视未来数年间的兵戎威胁场景。

台湾今年积极推动的重点国防施政，基本上都受此催化。

尤其在后备战力改革方面，譬如研议将后备指挥部并入陆军，让新兵训练/后备部队教育召集与勤务召集职责统一、提升后备部队训练强度、将7个甲种后备旅扩编至12个基干步兵旅负责战时滩岸守备、后备部队纳入城镇守备作战与重要目标防护任务等等。

甚至连（不断透过非官方人士放话试风向的）恢复征兵之议，也都可视为此列。虽然这些议案军方都已检讨建议了两三年，但蔡政府碍于政治顾虑，决定不宜在2020年前推动。

▲因为中国对台军事威胁日益严重，今年政坛也不乏兵制变革的讨论。（图／记者李毓康摄）

今年初大选结束后，不仅社会敏感因素得以暂时淡化，随即而来的台海军事紧张与美中在周遭区域日益尖锐的竞衅也使得台湾必须更正视近期军事冲突之可能性，并立即采取应对措施。这些连锁的发展加紧了落实前述一系列军事变革的脚步。而外来威胁的现实与急迫性，亦有效牵制了国内可能的反对阻力与质疑声音。

蔡政府国防领域的演化不仅限于近期战备方面，在对于国防产业自主政策的推动上今年也开始展现了较为面对现实的调整。被蔡政府寄予厚望的诸多「xx国造」案，过去四年来有些的确获致了具体成果，但计划顿挫或进度落后、而不得不考虑改外购者亦不乏枚举。大型无人机及海军新一代巡防舰战斗系统就是大众印象最鲜明的案例。

而沱江级飞弹巡逻舰非但从原型舰问世到第二艘完工将耗时近7年，而且后续量产速度迟缓，也明显令蔡英文感到不耐，日前才会演出总统公开指示加速克期完成的戏码。

此外，发展国防产业势须拓展分散国际技术来源，但蔡政府今年仍碍于美国压力断然终止了与某军事科技后起之秀的北约成员国合作，毫无悬念的跟现实妥协。

显然，在其第二任内，蔡总统势须对其国防自主政策的逻辑、优序、实践与用人再行思考。

美国因素

两岸风云骤紧对我国防所造成的影响不只台湾本身直接的反应，也有经由美国转来、更难以忽视的支持......与压力。

鉴于中共刻意凸显出的磨刀霍霍，美军年来增加了机舰在台海周边执行所谓「自由航行」任务的频率与多样性，以试图维持吓阻并侦查监控共军动态，也暗示对台湾的加持。

在此同时，美方也经常有意无意的借由选择性透露（官泄？）美台军事合作内容或交流层级，来力挺台北(暨或警示／刺挠北京)。

强化军售不仅是针对中共威胁升级下的应变产物，也是美国借以主导台湾建军备战的机会与手段。川普政府2020年先后共六次宣布对我军售（还不包括毋须公告的军品商售案及低于法定公告门栏金额之军售案），总金额估计逾58亿6千万美元。

▲「海马斯」 (HIMARS) 机动火箭系统及战术飞弹 (ATACMS)。（图／翻摄自Facebook／钧事评论 （梅复兴 台海安全研析） Taiwan Security Analysis）

金额或许不如去年的总数来得高（104亿2,400万美元，因包括价值80亿美元的F-16 Block 70战机），但今年释出的项目含有大型无人机以及二种远程陆攻飞弹（ATACMS、SLAM-ER），技术暨政策性突破意义不宜小觑。

此外，今年秋天通告国会的军售中，至少有两项具突破性的装备乃是今年第一季才原则上敲定的，可见北京的冒进对于促成美国在对台战略安全协助尺度上之放宽确有影响。

这种反应也不仅限于纯军事方面。美国国务院官员今年初秋就曾向笔者表示，白宫不断催促他们要采取更多能展现积极支持台湾的具体作为。

而从美方数度派较高层级官员访台、美台双方开启所谓的「经济繁荣伙伴对话」（EPP Dialogue）、美中贸易战产业供应链调整致使台湾蒙惠、到AIT处长高调出席缅怀1954年九三炮战期间殉职的两位美军顾问的纪念活动的小动作，2020年堪称1979年双方断交后台湾最受到关注的时刻。

授、取、负担

其说这是美国（或川普政府）纵容台湾（或民进党政府）在政治上挑衅对岸，倒不如应视为仍是现任霸主的美国试图履行其维护亚太区域秩序之义务的体现。

而台湾在这战略博弈动荡下选边站队而于相对短暂时段内得以略享些微附带利益，岂有授而不取之理？

然而，被赋予较内圈的注目，自然也就得分摊较大的负担。

我国的国防预算无论从GDP百分比、国民平均军费负担或占政府总支出比例等各种指数来看，均显著低于新加坡、南韩、甚至美国，更遑论以色列或沙乌地阿拉伯了。

就所面临威胁之严峻程度而言，台湾军事支出很明显长期严重偏低，但过去近20年来却始终吝于将军费比例做有意义的提升，无论美国怎么敦促批评施压都充耳不闻或敷衍应付。

▲台湾军事预算逐渐增加，也对行政团队构成不小的负担。（图／记者屠惠刚摄）

在中共急剧升高威吓以及川普接连慷慨军售的双重现实下，蔡英文总统终于硬咬着牙勉强挤出了156亿元来增加2021年度的国防预算。

即便这样，台湾军费支出占GDP的百分比仍将仅是略高于全球平均值（2.2%），但至少这是个比较正面的发展。

展望2021

展望来年，一般人最关心的可能就是拜登政府会对川普过去几年来的中国政策有何修正，以及这对台湾在国防安全上会有何种程度的影响？

虽然拜登国安团队的两位核心策士布林肯（Antony Blinken，被提名出任国务卿）和苏利文（Jake Sullivan，被提名出任国家安全顾问）都视中共为竞争者（competitor），但却均未明指北京为敌对者（adversary）。

▲布林肯已被拜登提名为新任国务卿。（图／达志影像／美联社）

他们都主张美国必须对北京维持坚定立场，但也必须设法在竞争中共存与合作。拜登暨其团队都倾向于联合「理念相近」（like-minded）的民主盟邦组建共同阵线来抗阻中共对美国所领导阵营之核心利益的侵犯或胁迫。

纯就军事实力而言，单独面对中共的挑战，美国绝非不具绝对优势，但却因全球战略承诺繁重，易备多力分。

且美军因冷战结束后在全球多处用兵疲于奔命、过度消耗战备资源，且因911后长期深陷低强度冲突而无法针对与「近侪级」（near peer）强权争霸所需之建军投资，故美国欲在数量与质量上重建军力并恢复持续高强度战争所需之战备程度不仅需要调整资源投入的优先顺序，更可能需要大约十年的努力。

▲拜登。（图／路透）

是以，从务实的角度来看，拜登政府也会需要仰赖盟国来阻滞北京的持续锐进，并争取完成前述转型所需的时间。

在此大环境前提下，台湾虽然在短期内不太可能上优先议程或持续享有川普时期的高能见度，但也不至于会被冷落（更别说什么「出卖」了，那不仅太沉重、更缺乏逻辑依据或现实需要）。

华府的圈内人士判断，拜登政府应会延续五角大厦其长久以来对台湾防卫的建议，即主张国军更积极、具体、广泛的落实「创新、非对称」防卫并重视中短期威胁的建军方针，以为台湾（以及美国暨其印太盟邦）争取整建对抗中共所需军力的时间。

未来四年，美台军事安全关系绝对会继续发展并深化，但鉴于川普这两三年来的风风火火，双方都需要一点时间稍事喘口气，消化落实一下已经批准了的大量军事合作项目（包括，但不仅限于已造成预算现金流沉重负担的军售）并静慎思考、沟通在拜登主政下的未来方略。

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