COP18的指标性功能

蔡育岱　谭伟恩

上个月的15日至20日，联合国世界粮食安全委员会(the Committee on World Food Security, CFS)在罗马召开第39次集会。期间与会国在一项关键原则上达成共识，认为政府应责无旁贷地处理因气候变迁所导致日益严峻的粮食安全问题，并特别强调对人民「粮食权」(the right to food)的维护。倘若此次会议之后能有更进一步具体的行动，那么目前不当的农业经营与土地使用方式将可望有所变革，而检验这项可能性的最佳指标，应是即将于本月26日在多哈(Doha)举行的联合国《气候变迁框架公约》(the UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第18次缔约国会议(COP18)暨《京都议定书》(Kyoto Protocol)第8次缔约国会议(CMP8)。

长期以来，UNFCCC和此气候建制架构下筹组的相关会议被视为是主权国家谈判与商讨因应全球暖化的平台，议题焦点集中在如何减少人为温室气体的排放以及对碳排大国进行管制。相较之下，与粮食安全密切相关的农业议题虽然同样为国际社会长期争论（特别是在贸易场合），但一直到2008年的COP14/CMP4才开始逐渐在UNFCCC的议程上受到重视。尽管如此，国际间的讨论并没有将心力放在关键性的农业工业化现象和如何协助各国（特别是发展中国家）的农业有效地因应极端气候问题，更遑论提及攸关人类基本生存的「粮食权」保障。【注1】

有别于UNFCCC的实践，跨国公民团体和具有市场代表性的农牧企业在先前述提及的罗马会议上讨论出有关「粮食安全与营养的全球战略纲要初稿」(1st Version of Global Strategic Framework for Food Security and Nutrition)。【注2】 虽然这不是一项具有拘束力的国际法律规范，故法理上难以要求各国政府遵行，但经由与会国家在会议上的肯认(adopted)，文件中决策性的共识(Decision Box)至少已被赋与国际软法(soft law)的性质，足以提供国家的政府，甚至是相关的国际组织作为政策参考或实践依据。换句话说，即便今年的COP18/CMP8再度在气候治理的成绩单上缴出无法令人满意的成绩单，国际社会在全球粮食治理的问题上其实已经有了初步的规范性共识，可供彼此合作与进一步形成有拘束性的决议。因此，现在问题（无论是因应全球暖化还是落实粮食基本权）的关键很清楚地不在于国际社会「没有对策」，而是在于主权国家「欠缺行动」。 【注3】

笔者认为，上述「粮食安全与营养的全球战略纲要」未来成败与否的指标可以先在COP18/CMP8有关农业与粮食安全的议程谈判结果中窥见端倪，【注4】而这或许正是今年气候变迁会议最具体的贡献之一：指标意义。COP18/CMP8所以具有指标性功能的原因在于，气候变迁（高度环境议题相关）与粮食安全（高度贸易议题相关）具有难以分割的关联性，而农业在此两者间扮演了关键性的建桥者角色。【注5】 依据2009年世界银行与联合国共同发表的评估报告，人类必须修正已经过度工业化的粮食生产与消费体系；而另一份联合国人权理事会(Human Rights Council)特别报告员 (Olivier De Schutter)的调查文件指出，既有的人类农牧经营方式不利于解决气候变迁带来的环境冲击。此外，粮农组织 (Food and Agriculture Organization, FAO)的调查进一步将农业与气候变迁的互动关系加以凸显，指出极端气候对于农业是一大威胁，而目前传统农业的运作方式却加速气候变迁的不稳定性，使得极端气候越来越频繁。FAO于是建议，友善环境的农业经营模式是因应目前干旱或洪水等气候灾变较妥适与可行的方法。【注6】事实上，目前在许多发展中国家（例如非洲地区），气候变迁已是相当急迫性的安全问题；当在地多数人口仍然需要透过农作生产换取维生的经济条件和苦于粮食短缺之际，极端气候同时无情地在这些国家境内对粮食生产构成抑制效果。此外，与纯粹经贸理论假设有别，全球贸易的自由化与商品市场扩张并没有为这些国家带来太多财富的累积；相反地，贸易往往造成该国粮食生产结构瓦解，并且剥夺了当地农民的粮食自主权(food sovereignty)。

由于工业化的农业过于强调生产效率，没有考虑到农业经济行为背后的外部不经济(external diseconomy)问题。因此，农业供给与消费链的前端生产者在他们经济行为过程中往往把许多本应承担的成本转嫁给他人和地球。举例来说，密集使用农药可以确保作物免于虫害、外观精美、产量提升，但也同时减损耕地周遭生物多样性、土壤永续力，以及消费者的食品卫生安全。然而，这些对人类与环境生态造成的负面影响多半未由风险制造者吸收，也未依循污染者付费的原则处理。经济学把此种现象归类为是一种市场失灵，认为可以透过政府公权力的介入（市场干预）加以解决。但事实上，许多国家的政府并没有意愿将外部不经济的问题内部化。换句话说，能够解决市场失灵的管理者不重视外部不经济所带来的风险或实害；相反地，许多国家在农业贸易上的补贴政策证明，政府不但没有以课税或罚则处治破坏环境的农业生产者，反而提供更多经济上诱因，让外部性问题更形恶化。另一方面，农业工业化在当代资本主义盛行的经济思维下同时对全球暖化与粮食安全的治理构成负向拉力。尽管绿色经济(green economy)的主张已经在COP17/CMP7被提出，但只要看看美国在气候调适基金(Adaptation Fund)上的意兴栏姗和对生质能源每年高达6500亿的补贴，永续发展的不切实际就一点也不是纯粹悲观的想像，而是极具说服力之洞见。

理论上与理性认知上，当世人听闻极地海冰(sea ice)消逝的面积与速度逐年不断增加；森林野火的频率不断创下历史新高；干旱与洪水的发生次数趋于频繁，就应该了解气候型态不正常地改变正以难以预期的方式威胁全球各地；无非南北，无关工业化程度，无关民主还是极权政体。而这些难以回避的天灾，除了造成个人生命与财产的损失外，也同时直接冲击全球粮价，导致粮食安全风险的加剧；并且冲击灾区食物的卫生安全。举例来说，日本2011年因地震与海啸引起的核灾，还有美国最近因Sandy飓风酿成的风灾，均因为电力供应不足的灾后环境而损及食物保存、鲜度与安全性，面临卫生条件恶化的食品公共卫生风险。

看清生存环境威胁四伏的事实与了解气候变迁和农业工业化的负面影响是关键的一步，至少这帮助世人了解终止粮食不安全需要的是：有智慧(smart)、有轫性(resilient)、有效率(efficient)，并且友善于环境的农业与发展政策。虽然粮食安全与气候变迁关联性如何的讨论起步较晚，但迟来的关注总比不到好。COP18/CMP8已经将粮食安全列入会议议程，因此一个「机会」正等着在此次气候变迁会议中发酵与被国际社会实践。如果各国政府有心，相对边缘性的粮食安全可以逐渐成为气候谈判的主轴，串联起落实绿色经济与修正错误农业经营与土地使用方式的契机。怕只怕，COP18/CMP8因为：(1)国家主权与全球治理的冲突无法调和；(2)市场资本主义依旧不愿受到生态保护观念的限制；(3)预警原则与科学确定生两者间难以建立交集；以及(4)发展中国家的经济权益与全球环境公共财保护之间的润滑剂（北方国家的技术与资金援助）极度欠缺等四大因素，而再度无功而返，最后重蹈覆辙，仅剩乏善可陈的虚无共识。

由于距离2015年还有一段时间，加上金融危机冲击尚未消除，故而本文悲观预期各国政府官员与企业管理人在环境政策的立场上不会有明显转变，甚至认为野火或风灾等问题未必会造成自己的损失。毋宁，与其做长期才得以稍见效果的永续型政策，为他人作嫁，不如执行一些短期就能见效的经济拓展方略，为自己的政权稳固或财富积累加分。有鉴于此，COP18/CMP8十之八九又是一个将被形容为「有建设性的共识基础，而非全然失败的气候会议」，但事实上明眼人都知道，自从《京都议定书》通过后，每年UNFCCC的集会已经沦为是只换地点，但不换剧码的一场全球治理闹剧。一年前，194个会员国在德本(Durban)COP17/CMP7的尾声阶段同意，将在2015年形成有法律拘束力的后京都气候治理规范。因此，月底即将召开的COP18是检验各国诚意与履行度高低一项明确的参考指标，在为期10天的会期中（倘若最后没有延期），各国在议程上的共识与交集多寡可以让世人知道哪些国家对地球有义，而哪些国家对环境无情。至于有拘束力的新温室气体减量共识能否出现，长期关注气候变迁的读者都知道，每年大会闭幕那天的主办国都会发表类似如下的一句话，「这是一个重要的起点，让我们期待来年……」。

注释：

注1：国际社会已经不可能在讨论气候变迁与能源政策的同时避而不谈粮食安全的问题；事实上，粮食生产与消费占据全球碳排比重相当大一部分。以美国这样的温室气体排放大国为例，整个粮食系统的经济活动，就占了该国至少30%的碳排比重。

注2：尽管只是初稿并且强调不具有法拘束性，但这份文件已在会员国家间形成共识，是一份可供政策实践的指导方针。详见：http://www.fao.org/docrep/meeting/026/me597e.pdf (last visited: 2012/11/8)

注3：从条约法(the law of treaty)的角度观之，国际会议一项很重要的功能是凝聚各国共识，进而在此之上形成有拘束性的法律文件，解决跨国性问题。因此每当国际会议无果而终时，人们就容易形成问题无法被解决的认知。但事实上，一项国际议题（例如：人口贩运、金融管制、核武扩散等）能否解决的关键在于主权国家愿不愿意约束自我行为，而不是在于有没有形诸文字的法律规范。事实上，很多国际条约开放签署或生效后，并没有获得主权国家充分的遵约实践。

注4：UNFCCC目前的暂订议程可见：http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/06.pdf (last visited: 2012/11/08).

注5：以一个非常生活化的例子来看，排骨便当一个的碳足迹约为1.3公斤，其中有超过80%的碳排来自原料（米、肉、菜的生产），而烹煮、加工与运输过程的碳排仅占20%。而像汉堡一类的西式餐点，碳足迹约为3~5公斤（相当于21公里的车程），其中包括肥料、饲料、杀虫剂、灌溉用水等等的制造或使用。因此，现代人的饮食消费其实无异于是在「大量的」消耗石油。

注6：C. Hattam, and N. Scialabba, eds., Organic Agriculture, Environment, and Food Security (Rome: FAO, 2002).

●作者蔡育岱，中正大学副教授；谭伟恩，美国纽约慢食协会，志工。本文言论不代表本报立场。论坛欢迎更多参与，文章请寄→editor@ettoday.net