工商社论》政府有偿取得公共服务应兴利去弊

工商社论

立法院日前已进行「促进民间参与公共建设法」（简称「促参法」）之修法程序，其中引进「政府有偿取得公共服务」机制，具有制度创新的意味；主管机关财政部更标榜该机制能使民众、企业、政府「三赢」。由于制度推动会面临许多不确定性，如何在制度设计与执行上，能够「兴其利、去其弊」，更是令人关心。

就立法目的言，政府为了降低财政负担，缩小举债规模，又能为人民提供必要的公共建设及服务，引进英、日等国采行的「民间融资提案」（Private Finance Initiative；PFI）机制，由民间业者投标，自筹资金兴建公共建设，并且提供营运与公共服务；政府依契约保证长期购买服务或租用设备。大致上言，此一机制之引进，期望能够提升公共服务品质与经营绩效，减轻政府财政负担与举债压力，替民间资金寻找具效益的投资出路。

在适用对象方面，于形形色色的公共建设及其服务项目中，一般而言，针对具自偿性高的建设项目，适合以特许权方式（包括BOT等）提供；对于自偿率低的建设及服务项目，修法引进PFI机制，将可增加可供选择的方式与途径。并在促参法第3条所指公共建设之范围中，配合社会变迁及动态需求，合理增列长照服务、社会住宅、数位建设、绿能与资源循环再利用等设施，实有其必要性。

就评估机制言，财政部在修法说帖及第29条修正条文中，强调会审慎评估，必须要符合优先性、迫切性及必要性之要件，且要确认较政府自行兴建、营运更有效益之案件才能适用。关于此点，表面上看起来合理，然而何谓优先性、迫切性及必要性，不应只是空洞的口号；未来主管机关必须要有具体、客观、可操作性的指标与评估项目，足以展现这些特性，好让政府在有偿取得公共服务上，能够「物有所值」（Value for Money；VFM），并在整体经济及社会层面产生净效益。因此，除需在事前落实促参法第6条之1的可行性评估外，当应在相关子法中，增列确保公共利益之具体执行项目与内容，且要有严谨的作业办法、建立监督管控及绩效核对机制。

在强化政府财政支出价值方面，经由PFI机制或方式，引导民间闲置资金投入公共建设，短期当可降低政府财政负担。政府在公共服务营运期间支付购买费用，并应以绩效做为付款依据；相对的，民间机构提供「物有所值」的服务，方能向政府争取好的收费。经由此种政府不必负担营建费，而是支付未来服务费的方式，反而可以增进公共服务享用与世代租税负担对应上的公平性。公共服务费用的长期分摊，也可增进政府财政需求的稳定性与分散性。然而此制对财政上价值的发挥，其前提是民间承办企业能够优质的永续经营。

就引进PFI机制之法条安排言，由于促参法第三章为「融资及租税优惠」，其中在第29条原为对非自偿性部分之补贴（例如补贴贷款利息）；第30至35条为中长期资金融通与贷款等，第36至41条为五年免征营所税、研发与人才培育等投资抵减、股东投资抵减、关税减免，以及地价税、房屋税、契税减免等。然若迳行修正第29条，借此引进PFI机制，实与本章各条款之内容并不相容。故而在此建议以专章处理政府有偿取得公共服务之机制；并在促参法第8条中，具体明白增列PFI为民间参与公共建设的方式。

其实，开创PFI制度的英国，已于2019年起，不再办理第二代PFI。该国经过20多年来的实施，似乎认定该制度已经是「弊大于利」：主要因为所标榜的「物有所值」，往往不如人意，引起诸多质疑。特许企业不断要求政府提供更多诱因，相对增加财政负担，所编列的长期预算甚至较传统政府采购为高。而在执行上，政府若不能有效做好管控，将会面临极高的风险。且由于民间资金筹措往往来自借款，一旦面临金融风暴而借不到钱，将会在运作上产生极大困难，进而将烂摊子丢给政府，增加政府的实际或潜藏性债务，制造全体纳税人买单的窘境。况且政治力的介入，往往会扭曲应有决策。凡此种种，「他山之石，可以攻错」，政府在制度设计及执行上，必须妥谋对策、防范未然。