观念平台－矿属国有不是「霸王条款」而是「公益条款」

近年来有关矿业法的讨论，其中的一个主要议题，是关于有部分论者所指称「霸王条款」的讨论，亦即关于开采矿产，在未获得全数地主同意的情况，是否可将合理对价提存于法院保管后，即进行开采。

就此议题，其实只要对于目前相关法令，有比较完整的了解，应该可以知道，这并非所谓的「霸王条款」，反而是货真价实的「公益条款」。

矿产归属国有，因此让采矿的利益可由全民共享，而非沦为矿产所在地地主「此山是我开，此树是我栽，要想过此路，留下买路财」的「私有化」财产，在此种制度设计下，土地的所有权当然属于地主，但地表下的矿则属国家所有，且不让地主具有利用矿产的同意或否决权，如此方能由全民共享矿产的相关利益。

关于「矿属国有」此一「公益条款」的规范，我国宪法第143条第2项明订：「附著于土地之矿，及经济上可供公众利用之天然力，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响。」由目前许多对矿业法修法有发表意见的公民团体，均持赞成态度的矿业法第2条规定：「中华民国领域、专属经济海域及大陆礁层内之矿，均为国有」，也可以得知「矿属国有」此一宪法规定，应属不同意见阵营，以及我国立法者多年来的基本共识。

而如果进一步考察其他先进国家的立法，我们也可以清楚了解「矿属国有，不受地主所有权影响」，并非我国所独有的规定，而是大多数先进国家的共通立法例。

以德国为例，我国宪法前述第142条的规定，一般认为是源自于德国1919年威玛宪法第155条，该条文已明确规定「矿属国有」。而该国目前的联邦矿业法（Bundesberggesetz）相关条文，则是规定开采较具经济价值的矿产，需要取得相关政府主管机关之许可，而非取得地主的同意，即使是地主本身，也不能在政府未同意的情况下开采此类矿物。

在法国法制当中，于二十世纪中叶的矿业法（Code minier）立法及其后的修法，该国矿业法制，基本上也是采取与前述德国制度类似的规范方式，即对于较具经济价值的矿产，拟进行开采者应向相关政府机关取得许可，方可进行采矿。

至于在英国，原本在该国法制传统上，仅有金矿及银矿，归属于国有（Crown Estate），但其后的法制发展，已经逐渐将一些能源相关矿产（如石油、天然气），纳为国有，开采此等矿产，需要得到相关政府机关的许可，而非得到地主的同意，方能进行。

而在葡萄牙，该国就矿产的归属，如同我国，系于该国宪法第84条，明确规定矿产属国有资产，而该国相关法律对于有经济价值的矿产开采，也根据该国宪法所揭橥的矿属国有原则，进行规范。至于西班牙法制中，则是于1973年矿业法以来，相关规范也明确规定，矿产系属公有，并非土地所有权人所有，该国并对于矿产也主要根据经济价值的不同，而有不同的利用规范。

由简要的比较法制介绍，我们可以轻易发现，在相对而言较为地狭人稠的国家（如前述西欧各国），由于矿产属珍贵的资源，需要让其利益，归由全民共有共享，而非沦入私人口袋而任由私人坐地喊价、或是让矿产「被私有化」，因此，于此等国家法制当中，共通的规范方式，就是让较有经济价值矿产的所有权，与「土地」本身的所有权分离，不让土地所有权人享有采矿的最终的同意权或否决权，如此方能落实「矿属国有、利益全民共享」的立法意旨。

而先进国家当中有极少数国家，是将矿归属于土地所有权人或是发现矿藏者，但这类国家大抵上是土地范围广大、人口密度较低的地广人稀国家，或是矿产蕴藏于人迹罕至之处，因此需要于制度设计上提供较高度的诱因，让愿意从事探勘或采矿之人，能享有较为充足的利益，以促进矿产资源的有效利用。该等国家的具体状况，与我国有相当大的不同，并非适合仿效的对象。

由此我们也可以了解，「矿属国有，不因人民取得土地所有权而受影响」，此乃绝大多数与我国环境相若的先进国家，所采取的立法方式，也是我国宪法及多年来矿业法的规定内容。以此等内容为中心或是所衍生的相关规定，不但不是部分论者所称的「霸王条款」，反而是多数法制先进国家所共同采纳的「公益条款」，而得以让矿产所产生的利益，能为全体民众所共享。