刘必荣／美国政府关门背后的谈判角力
●刘必荣／东吴大学政治系教授，擅长国际政治、国际冲突、谈判理论，经营「刘必荣国际新闻评论」粉丝团。
从去年12月22日开始到现在，美国联邦有25%的单位已经停摆20天了，80万联邦雇员拿不到薪水，开始放无薪假。原因是美国总统川普要求预算法案中加上57亿美元在美墨边界筑墙的经费，否则拒不签字。民主党控制的众议院强烈反对，双方僵持不下，4分之1的政府单位因此拉下了铁门，川普原订要去瑞士达沃斯参加世界经济论坛的行程也取消了。
1月8日晚上，川普对全国发表演讲，以国安问题向美国人民进行诉求，希望国人能支持他在边界建墙的政策，让他兑现竞选的诺言。大家本来担心川普会不会任性宣布国家进入紧急状态，然后动用军方的经费建墙。后来还好没有。只是10分钟的演讲讲完之后，民主党国会领袖立刻斥之满口谎言，表示老弱妇孺挤在美墨边界，怎会构成国安问题？民主党一定会扮演好制衡行政部门的角色，阻挡川普绝不妥协。
1月9日，参众两院民主党领袖到白宫跟川普谈判，没想到双方一言不合，川普一拍桌子，表示再谈下去也只是浪费时间，起身走人，留下民主党人一脸错愕。这样的僵局最后会怎么解？以川普的个性，谁也猜不准。但是双方角力的过程，所用的谈判技巧，倒是有很多值得我们参考的地方。
首先这场博弈是谁跟谁在谈判？我们常讲「府会之争｣，但是共和党国会议员不认为是这样。他们认为是「川普与民主党国会议员｣之争，和共和党议员无关。所以民主党议员自己应设法与总统达成协议，不要扯进共和党议员，甚至造成共和党分裂。
民调的反应也呼应了这个看法。根据1月8日的一份民调，受访者中只有5%认为共和党众议员该为政治僵局负责， 47%认为川普该负责，33%认为民主党众议员该负责。另一份民调显示，51%的美国人认为川普该为政府停摆负责，但是共和党员中，77%支持川普提出建墙经费的要求。这当也是川普坚持立场的原因。
跟谁谈，是「人」。下面看「事｣：谈什么？
首先，民主党为什么反对筑墙？民主党籍众院议长裴洛西说筑墙是「不道德的」。但是一些民主党议员不敢用这么强烈的话，怕这样的批评会离间选区内有共和党倾向的选民。所以他们只敢说建墙「没效果」，或者应该有更有效的方式来增进「边界安全｣。而既然民主党内对「墙｣的看法仍有歧见，所以他们在战略上就避开「墙｣的讨论，改把诉求的重点摆在「政府停摆｣所造成的混乱、不便、以及老百姓生活所付出的代价。
川普则想把民主党拉进「墙」的讨论。所以他在1月6日就提出，民主党人若不喜欢水泥墙，可以改用钢铁栅栏。希望抛出这个点子，可以把辩论焦点转回到墙的上面。果然，一位众议员就表示川普的讲法是一种进步。但话刚一讲完，就被党团又拉了回来，告诫他别中计，还是把焦点摆在政府停摆的冲击吧。
川普原本的谈判策略是「整批交易｣，就是在预算法案中「夹带」建墙的经费，打一个包，要就全要，不要就全部不要。民主党的策略则是想把它拆开，变成两件事。川普后来表示他也不是不能拆开来谈，但是1月9日民主党国会领袖到白宫谈判时，川普问裴洛西：「如果我让政府重新开张，30天之内你们能通过边界安全法案，其中包括了建墙或钢铁栅栏吗？」裴洛西说：「No」。川普说：「那就再见了。」
川普用的战术，是议题的「挂勾交换」，我给你A，你就给我B。但是民主党不愿意。有温和的共和党参议员提议，可以用「双轨平行｣的谈判：先开放政府，「同时进行」边界安全的谈判（但是没有事先的承诺）。川普反对，表示如果不先讲好，一旦政府重新开门，民主党就不会给他建墙的经费了。
还有议员主张，双方应转化议题，跳出筑墙的框框，提出一个更宏观的计划。同意给川普的经费也不是57亿美元，更多的250亿。其中包括筑墙的经费，以及川普对儿童非法移民永远保护的承诺。但是川普也没有兴趣。于是这些议员跑去找川普女婿库什纳，希望能透过第一女婿去影响川普。但到目前为止也没见到结果。
还有民主党议员主张，「整批｣预算法案通不过，那就把它拆开来一个法案一个法案表决。先设法让财政部开张，然后农业部、都发局、内政部，一个一个让他们恢复运作。但是这些法案光是众院通过没用，还必须参院也通过，而参院掌握在共和党手里。共和党参议员已经表示，川普不同意的法案，他们也不会通过。于是参院民主党议员又想到，可以在预算之外的其他议题上阻挠立法，给参院共和党议员压力，逼他们非得跟民主党一起解决预算僵局不可。这才有前面共和党参议员讲的话：这个冲突是民主党议员和川普的冲突，你们自己去解决，别把我拉下水。
也有美国媒体表示，民主党如果要谈判，必须先确定自己在边界安全问题上的主张。能够在建墙之外，提出一个可行的对案，这样才有谈判的起点。如果只是反对建墙，只表示建墙的经费应当有更聪明的用法，但却提不出自己边界安全的具体政策，谈判将无从谈起，也会让自己变得被动。
现在美国的状况好想就是这样。民主党刚刚重掌众院，对着川普磨刀霍霍，但选择的第一个交战议题「建墙经费｣，却让自己陷入泥淖。也许这不是一个正确的开局战略，但既已出手，又不能这样无疾而终。如何找到一个解开僵局的谈判方式，让彼此有面子下台，是民主党国会领袖的重要功课。
同样的，对川普而言，面对民主党掌握众院的崭新政治环境，这一政治僵局也是他与新众院的第一次交手。川普自诩谈判高手，如何在这问题上展现收放自如的弹性，是他的考验，也是我们关注的焦点。
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