刘昌坪／被叫「31号议员」背后的言论免责与议会自律
屏东县议员蒋月惠日前因咬伤女警，被认为是目无法纪的霸道议员，然而，随着媒体报导越来越深入，却发现蒋月惠不只是罗腾园肢体残障服务协会的理事长，甚至长年在路边拉小提琴和卖卫生纸募款，并以选票补助款帮助罗腾园的院生。不仅如此，她竟然花了345天蹲点在皮革厂外，让皮革厂最后不得不停工及拆厂。这些原本不为人知的事迹，让她的形象一瞬间「由黑翻红」。但是，同样也在短短不到几天内，蒋月惠却因为在电视台的政论节目发言频频「突搥」，罗腾园也被质疑未经立案而涉及违法，使她又再度从舆论的神坛落入凡间，从原本的公益代言人、民意代表楷模，变成争议性极高的话题人物。
根据媒体报导，她曾经表示，因为自己没有任何政党及派系背景，所以她是议员中唯一被议长以「31号议员」称呼的议员，让她感到非常委屈。屏东县议会对此也发布新闻稿澄清，表示主席对于议员的称呼，经常会因为情况而定，多数时都是以「姓」或「名」称呼，而且议长称呼「31号议员」也只有少数的3次而已。暂且不论其目前仍在争论中的其他议题，如就此点而言，法理上即有探讨之空间。
▲屏东县无党籍议员蒋月惠曾说过，自己被议长以「31号议员」称呼，深感委屈。（图／记者李毓康摄）
称呼蒋月惠为「蒋议员」，比称呼她为「31号议员」，似乎更口语化而不拗口，所以实在令人好奇，称呼她为「31号议员」究竟是在何种情况下而有此必要性？一般而言，在监狱中服刑的受刑人，都会被赋予数字编号，长期被以数字编号称呼后，其个人主体意识就会逐渐被淡化，而从原本的自由人慢慢变成听从指挥、遵守监狱纪律的被教化对象。但是，蒋月惠并非是监狱里的受刑人，而是屏东县人民选出的议员，背后代表的正是民主制度下选民所支持的理念，所以除非有特殊情形，否则不只是蒋月惠个人，任何议员都不宜被用数字编号称呼。
就法律层面而言，司法院院解字第3735号解释曾经一度表示：「县参议员在会议时所为无关会议事项之不法言论仍应负责」，此号解释因为引起若干县市议会的强烈不满，遂向监察院陈诉，大法官乃再以释字第122号解释表示：「宪法对于地方议会议员在会议时所为之言论，应如何保障，并未设有规定。本院院解字第3735号解释，系对县参议员在会议时滥用言论免责权者而发。尚不发生违宪问题。省县市议会议员如无滥用情事，其言论之保障，自不受影响。」此一解释公布后，支持及反对者皆有，反对理由在于如属合法的言论，则人人都享有言论自由，均受到宪法第11条所保障，又何需言论免责权之保障？而在同一宪政体制下，如对于地方议员的言论免责权加以限制，则议员将无法充分发挥其代表选民监督政府的功能。
嗣后，大法官方于释字165号解释中明确指出，地方议会为发挥其功能，对于议员在会议时所为之言论，宜在宪法保障中央民意代表言论之精神下，依法予以适当之保障，俾得善尽表达公意及监督地方政府之职责。惟上项保障，既在使地方议会议员顺利执行职务，自应以与议案之讨论、质询等有关会议事项所为之言论为限，始有免责之权，如与会议事项无关，而为妨害名誉或其他显然违法之言论，则系滥用言论免责权；而权利不得滥用，乃法治国家公法与私法之共同原则，即不应再予保障。
在释字165号解释后，大法官又再度于88年作成释字435号解释。本号解释涉及「宪法保障中央民意代表言论之精神」。大法官并更进一步指出，宪法第73条规定，立法委员在院内所为之言论及表决，对院外不负责任，目的乃是为确保立法委员行使职权无所瞻顾，从而言论免责权之保障范围应作最大程度的界定，举凡在院会或委员会之发言、质询、提案、表决以及与此直接相关之附随行为，如院内党团协商、公听会之发言等均属应予保障之事项。但是，逾此范围而与行使职权无关之行为，诸如蓄意之肢体动作、显然不符意见表达的适当情节致侵害他人法益者，即不在宪法上开条文保障之列。不过，大法官仍然在本号解释中强调，在具体个案中，行为是否已逾越保障的范围，于维持议事运作的限度内，仍应尊重议会自律原则。
议会自律的概念，可以从「分权」与「自立」两个角度来理解，而与此相关的宪法法理，即为「权力分立」和「国民主权」原理。基于对中央及地方立法机关的最大程度尊重，如果议场内发生任何与议事有关的不当行为，当然应先由该立法机关本于议会自律原则，自行处理。回到本事件而言，也就是应依据「屏东县议会组织自治条例」第六章的「纪律」章节，从议事规则的解释角度出发，由纪律委员会负责审议。但是，真正的问题在于，当没有任何政党背景和派系支持的极少数议员，主张此涉及纪律问题时，纪律委员会是否会予以处理？假设不幸无法发挥议会自律之精神，那么在不得已之下，最终亦仅得交由司法机关作成最终判断。但是无论如何，此实非民主制度之福，更非民众所乐见。（本文不代表事务所立场）
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●刘昌坪，理律法律事务所合伙律师，律师研习所讲师，台湾行政法学会副秘书长、台北市政府国赔委员、诉愿委员、新北市政府法规委员。以上言论不代表本公司立场。