刘昌坪／从释字763号谈被征收土地之收回权
▲释字763号解释将法律是否违宪之关键着重于「人民的收回权是否可有效行使」。图为2016年公民团体在凯道举行反迫迁游行。（图／翻摄自惜根台湾协会粉丝专页）
司法院大法官于5月4日做成释字763号解释，本号解释是有关于政府征收私人土地「后」所应遵守之正当行政程序，与过去历年来之相关大法官解释多着重于征收程序之前和征收程序本身，以及征收补偿费应尽速发放，否则征收土地核准案即应失其效力，可谓跨出了极为重要的一步。
根据最新出炉的释字763号解释，宪法第15条规定人民之财产权应予保障，目的在使财产所有人得依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，免于遭受公权力或第三人之侵害，以确保人民所赖以维系个人生存及自由发展其人格之生活资源（释字596号、709号及732号解释参照）。国家因公用或其他公益目的之必要，固得经由法定程序征收人民之土地，惟征收人民土地，属对人民财产权最严重之侵害手段，基于宪法正当程序之要求，国家自应践行最严谨之程序。此程序保障不仅及于征收前，例如于征收计划确定前，国家应听取土地所有权人及利害关系人之意见，参见释字409号解释，并及于征收时，例如办理征收时，应严格要求国家践行公告及书面通知之程序，以确保土地或土地改良物所有权人及他项权利人知悉相关资讯，俾适时行使其权利；征收之补偿应尽速发给，否则征收土地核准案即应失其效力，释字516号及731号解释参照。
至于土地征收完成后，国家仍负有确保征收土地持续符合公用或其他公益目的之义务，以贯彻征收必要性之严格要求，且需用土地人应于一定期限内，依照核准计划实行使用，以防止征收权之滥用，而保障人民私有土地权益（释字236号解释参照）。因此征收之后，如果没有依核准计划之目的或期限实行使用，征收即丧失其正当性，人民因公共利益而忍受特别牺牲之原因亦已不存在，基于宪法财产权保障之意旨，原土地所有权人原则上即得申请收回其被征收之土地，以保障其权益。
大法官于本号解释中强调，人民对于被征收土地的「收回权」，乃系宪法财产权保障之延伸，应受宪法财产权之保障。为了确保收回权之实现，国家乃于征收后仍负有一定的「程序保障义务」。至于「程序保障义务」的适用情形及具体内容，大法官则进一步指出，需用土地人依法取得被征收土地所有权后，是否有不再需要使用被征收土地，或是逾期不使用而无征收必要之情形，通常已非原土地所有权人所得立即知悉及掌握。基于宪法要求之正当行政程序，该管直辖市或县（市）主管机关，应自征收完成时起一定期限内，定期通知原土地所有权人，使其适时知悉被征收土地之后续使用情形；若有不能个别通知之情事，应依法公告，俾其得及时申请收回土地。
依据上开解释意旨，现行《土地法》第219条虽然规定于符合一定条件，即「征收补偿发给完竣届满一年，未依征收计划开始使用」、「未依核准征收原定兴办事业使用」时，人民得向该管直辖市或县（市）地政机关声请照征收价额收回其土地，但就被征收土地之后续使用情形，则并未规定「应定期通知原土地所有权人或依法公告」，导致人民无从及时获知充分资讯，以判断是否行使收回权，不符合宪法要求之正当行政程序，因此遭大法官宣告于此范围内违反宪法第15条保障人民财产权之意旨，构成违宪。
事实上，本号解释所称之对于被征收土地的「收回权」（我国《都市计划法》第83条第2项亦有类似规定），根据研究，除我国以外，日本1951年的《土地收用法》第106条，以及德国1874年的《普鲁士征收法》，均有所谓的「优先承购权」或是「买回权」，赋予人民取回被征收土地的权利。因此，无论名称为何，承认人民在一定条件下享有收回权，实为各国土地征收法制所肯认。本号解释将法律是否违宪之关键着重于「人民的收回权是否可有效行使」，实为一针见血，值得高度肯定。
然而，《土地法》第219条在适用上的另一个重要争议，则是对于「开始使用」究应采取何种标准认定，方属适当。目前实务上对「开始使用」的认定标准，有时非常宽松，例如曾有机关主张，只要有怪手等机具进驻，或是在土地上摆放盆栽，即可认定为「开始使用」，但此实为鱼目混珠，不仅并非征收土地的「真正利用」，更导致人民根本无法行使「收回权」。
为了彻底解决此种不合理现象，曾有立法委员连署提案，所谓「开始使用」，不仅形式上应有营建或施工之许可，且实质上有施工人员及机具进驻外，更必须有实际「持续」、「具体」进行营建或施工之行为。此一修法草案相较于目前法律对「开始使用」并未设有明确之判断标准，而是由实务依个案情形认定，确实更为具体明确，可作为认定时的统一判断标准，亦可在释字763号解释外，更有效保障人民行使被征收土地之「收回权」，以充分保障人民之土地所有权。
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●刘昌坪，理律法律事务所合伙律师，律师研习所讲师，台湾行政法学会副秘书长、台北市政府国赔委员、诉愿委员、新北市政府法规委员。以上言论不代表本公司立场。88论坛欢迎多元的声音与观点，来稿请寄：editor88@ettoday.net