工商社论》拜登总统的新年新难题

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2023年新春伊始，美国众议院议长选举经过百年首见的15轮投票，共和党的麦卡锡终于在1月7日成为议长，在118届国会正式开议后，其与民主党总统拜登之间对于「预算大放送」的龃龉不快，立即升高战火。有鉴于联邦政府预算审查的体制和法令，在过去半个世纪的转变，适逢去年11月期中选举之后、圣诞节之前，对于前总统川普的司法调查报告出炉，让原本就两极对立的政党竞争，以及总统和国会的宪政对峙关系，雪上加霜。

一方面，对于2021年1月6日的国会暴动案，众议院的调查特别委员会于去年12月22日公布的调查报告，建议联邦检察官以四项罪名起诉川普，引发轩然大波。另一方面，虽然联邦机构的部分停摆与/或全部关门，并不是宪政的常态，却因为最近几年两党激烈竞争，去年的春季和冬季都曾经发生联邦政府预算面临断炊危机，而必须以临时预算支应，才让联邦政府得以维持基本运作。

就此观之，2022年10月1日开始的新会计年度，执政的民主党在11月期中选举，失去众议院的多数席次（共和党在435席取得222席），但在原本各占一半席次的参议院，取得50+1的微弱多数，对于明年11月的总统大选，影响至为深远。

美国朝野两党今年将陆续启动党内的总统初选，逐渐民粹化的选举风气，政治上的冲突对峙，以及在预算上，不同政党、或是相同选区的跨党派国会议员的各有所好，都会影响到拜登所提出各种法案的拨款项目和额度发放。

由于国会对于联邦政府提出的预算案，除了删减预算和监督政府的施政之外，还可以做出「增加预算」之决议。因此，两极化的政党对立，使得过去借由国会殿堂上的议事攻防，以及同选区、跨党派利益互惠的「肉桶政治」和「滚木立法」之传统，被壁垒分明、「非我族类」的政党斗争，以及「绝对的善和绝对的恶」之极端政治，取而代之。也因此，今时今日的政治形势，有政府体制改革的远因，也有政党和选举恶性竞争的导火线，两者都其来有自。

其一，强势总统的大权在握。原本隶属财政部的「预算局」，在1970年（尼克森任内）改制由总统管辖的「预算管理局」；甚至还可以在没有宣告战争的情况下，对外发动战争，或「没收国会的拨款」，乃至于行使「形同非法的（国会所通过预算的）项目否决权」。无论是詹森总统出兵越南，或是尼克森总统将战火蔓延到邻近的柬埔寨和寮国，最后迫使美国国会展开一系列的制度性反制。

其二，国会加强对于政府预算的监管。1973年美国国会通过「战争权力法案」，尼克森1974年在国会发动弹劾的政治压力下，被迫自动请辞下台。重要的还有：「1974年国会预算及截留控制法」（Congressional Budget and Impoundment Act），参众两院依法设立「预算委员会」，并成立「国会预算局」，审理预算并监管行政部门预算使用之延迟和撤销，将联邦政府的会计年度从7月1日，改为现行的10月1日。

其三，总统和国会间的「跨党派」宪政权力之争，见诸对于预算控制能力的此消彼长及参众两院的多数，是否和总统是同一个政党。无论是政府举债的额度（延缓年限或提高国债上限），裁量性支出的额度（要降低），减税或加税（税目与额度）、抑或是削减联邦政府支出（但延长强制性支出的削减年限，渐进式的削减政府支出），都是政党博弈的重要场域。

其四，因应不同时空的需求，控制联邦预算的使用和跨党派预算的协同提出，成为政党之间和白宫与国会之间的最大公约数。既有扮演重要角色的「2011年预算控制法」，也有基于参众两院的政党席次、政治氛围、以及经济社会的时况需求，透过「跨党派预算法」（The Bipartisan Budget Act），让不同党籍的总统，得以在2013年与2015年（欧巴马总统）、2018年与2019年（川普总统），进行不同程度的修订与调整。

在本届国会正式开议之后，由共和党占多数的众议院与民主党过半的参议院，其与拜登总统的竞合关系，将呈现本质上的转变。由于明年11月的总统大选在即，从2月第一个星期一，拜登向国会提出新年度的联邦政府预算案开始，两院的共同决议，就算能够如期于4月中旬完成，后续调整和款项的拨用，要在9月底由参众两院完成，也将是拜登的重大考验。