工商社论》论兆元投资国家发展方案的原因与挑战

行政院于上周召开首次经济发展委员会议之后,公布「兆元投资国家发展方案」,将引导寿险资金投入公共建设。图/本报资料照片

行政院于上周召开首次经济发展委员会议之后,公布「兆元投资国家发展方案」,将引导寿险资金投入公共建设,依行政院规划,寿险资金可投入共建的规模达3.27兆元,目前投入不多,倘能引导这些资金投资公建,在投资乘数带动下可望创造10兆元的效益。

犹记得八年前蔡英文总统上任时,也曾提出兆元的「前瞻建设计划」,经朝野协商后,规模订在8,400亿元,以特别预算编列八年,岁月如梭,此计划已至尾声,日前通最后一期(114年),只编列517亿,相较过去几期一编就是2,000多亿,相去甚远。然而,过了这一期就没有特别预算了,如此一来,公共建设预算就更吃紧了。当然,采购战机等国防业务的特别预算还会执行到115年。

中央政府预算可概分为三部分,一是年度公务预算,如果不够用,可循特别预算举债取得财源,再不然也可以在各式的非营业基金里透过举债融通。过去八年编的特别预,除了前瞻计划,还有防疫纾困,疫后强化经济韧性,海空战力提升,新式战机采购等计划,总计逾2兆,规模之大历年罕见,这2兆原拟举债,由于税收优于预期,举债规模比预算数少了许多。然而,特别预算编列如此密集,也是前所未见,如今赖政府上来,自然不好意思再编一个八年的特别预算,即使编了,送到立法院也未必过的了关。

这反映出一个问题,由于特别预算过度使用,如今政府已不太习惯没有特别预算的日子,在这个情况下,于是想引导民间资金投入公共建设,而民间资金又以寿险资金最为丰沛,「兆元投资国家发展方案」遂由此而生。

看到政院这个兆元投资国发展方案,不由得让人想起1990年代随着六年国建计划上路,财政入不敷出,非举债无以度日,为此行政院于1996年在经建会(国发会前身)设置中长期资金运用策画及推动小组,资金来源是邮储及简易寿险,以之协助十亿元以上的公共建设取得资金。随后,不少公共建设也采BOT,由民间出资、营运,政府只要把应办事项处理妥当,其余就交给民间执行,此法优点是可以纾解财政压力,提升效率,但问题是一个要花数十年才能回收成本的计划,业者未必有兴趣。例如南港展览馆,原规划是展览、观光、购物三合一的BOT开发案,2002年初因无人投标而流标,鉴于展览空间不足迫在眉睫,时任经济部长林信义决定放弃BOT,改循公务预算兴建南港展览馆,引进民间资金投资公建之不易,于此可知。

有人可能会把金融投资,与公共建设这类固定资本形成的投资混为一谈,心想寿险资金有3.27兆元,而公建刚好缺钱,两者一拍即合。然而,事情没有这么简单,公建的目的是创造社会的外部利益(external benefit),不论是盖一座桥,修一条路,建一座水库,其目的不在营利,然而业者投入资金所追求的却是商业利益,而非社会的外部利益,公建如果没办法为他们创造长期利益,他们是不会投入的,这也是何以自1996年以来早已存在引进民间资金投入公建的机制,却乏人问津的原因。

我们无意泼行政院的冷水,却要提醒当局这条路不易走,即或要吸引民间资金投入公建,也不能为了引进资金而讨好业者,做过多让步,弃守公建解决外部性(externality)的天职,使得公建过度商品化,如此固然纾解了眼前的财政困境,创造了兆元投资的成绩,但也带来了日后无穷的麻烦,利弊之间,内阁不能只做短期思考。

最后,我们要提醒内阁,今天财政之所以陷入困境,正是过去编了太多特别预算,而税收超征时又不知节制,须知,税收超征不代表财政已柳暗花明,过去十年(102~111),中央政府税收几乎年年超征,惟加计特别决算之后,仍有七年是赤字,仍得靠举债度日。依国际货币基金(IMF)定义的政府债务,112年我们中央政府债务已达6.1兆,地方政府8,741亿,非营业基金的债务也升至8,077亿,三者合计7.8兆元,108年才7.0兆,不过四年就增加了8千亿,债务增加之速,不言可喻。

古典经济学家说:「国家不消灭公债,公债必消灭国家。」绝非虚言,内阁值此财政困境能提出「兆元投资国家发展方案」,难能可贵,惟仍不可忘记公建解决外部性的天职,以及对财政纪律的坚持,几年前的欧债风暴让我们见识了古典经济学家的远见,值得我们深思。