刻意讨骂挨的《反媒体垄断法》草案

▲近几年反媒体垄断喊得震天价响,NCC虽近日也公告出相关草案,但却被产学各界批评不合时宜。(图/记者季相儒摄)

文/张柏勋

国家通讯传播委员会(NCC)7月初公告《反媒体垄断法》草案,条文为媒体产业画下一条条限制结合的红黄线。这些条文在日前的公听会中引来多数产学界代表贬多于褒的评价,主要的质疑,在于立法的必要性与条文之不合时宜。

NCC提出一个大架构的法案,打算从源头管到内容,多管旗下以达到防止媒体垄断的效果。然在数位汇流的潮流以及维护新闻自由的普世价值下,诸多条文惹来不合时宜之议应可预期。万一有人以阴谋论想像,甚至还可能误以为NCC是打着「事圆则缓」的算盘,存心制定一个出不了立法院大门的法案,只为了应付特定政党的主张。

《反媒体垄断法》草案总共有7章,除第一章总则,第六、七章的罚则附则外,主要内容包括第二章的「媒体整合之管制」、第三章的「维护新闻媒体专业自主」、第四章的「促进多元文化均衡发展及保障弱势族群媒体近用权」,以及第五章的「媒体竞争规范」。

其中,第二章与第三章的内容遭致最多批评。关于「限制整合」的条文包含禁止无线电视整合,不许可卫星频道及有线电视整合后市占率超过1/3,禁止市占率超过2成的大型有线电视系统业者和无线电视、全国性广播、经营新闻及财经频道或全国性日报事业整合等。

在数位汇流的大趋势下,国内传统媒体面对网路及境外媒体的竞争,追求规模综效是必要的求生之道。然《反媒体垄断法》沿用数十年前的思维限制业者发展空间,不要说业者要反弹,这个法案的精神甚至与同样由NCC负责推动立法的「数位汇流五法」的立法精神相违背。「数位汇流五法」系用以逐步取代现行的「广电三法」,使相关业者能从层层箝制中获得解放。

至于第三章有关维护新闻专业与自主的条文,更易遭受非议。虽然新闻品质低落化、媒体老板公器私用、置入行销假新闻充斥,已被视为社会公害之一,但这些现况有无可能透过立法来改善,真的很让人怀疑。草案对传统媒体设下多重规范,包括聘用独立董事,或引入公民团体参与新闻伦理审议等。但以现在多数阅听人的习惯,主要资讯来源早已偏向新闻及社群网站等,相关条文不仅不具可行性,甚至有干预新闻自由之虞

《反媒体垄断法》如果有立法的必要性,应该是用来解决现存的媒体垄断问题,而非用于「预防」可能发生的情况。以目前仍属于特许行业,且最具影响力的电视媒体为例,媒体垄断的行为已长年存在,不须等媒体产业整合扩大到触及法案订定的红黄线规模,部分业者对整体产业、民众阅听权利的伤害,已到了不整顿不行的程度了。

中华电信MOD 日前48 个频道突然移出频道套餐,导致70 多万用户被断讯,掀起一阵波澜。(图/中华电信提供)

例如前阵子才吵得沸沸扬扬的中华电信MOD变动频道套餐,追根溯源不就因为有线电视业者挟着频道代理的势力,影响有线电视频道在MOD上架的「意愿」所致吗?目前掌有大多频道代理权的业者,包括富邦集团凯擘、年代集团的佳讯中嘉集团的全球数位等,没有一家的规模达到《反媒体垄断法》限制整合的红线,但谁也不会怀疑他们的实质影响力。

其至更小规模的业者,也可能有接近的实力。2016年7月,收视率颇高的三立新闻台一度在MOD上架,但不到一个月内即「主动」下架。这期间发生了什么事?原来是三立新闻在台湾数位光讯科技(台数科)旗下中投有线电视的系统台,被无预警从长期固定的54台移频到70台。台数科是台湾排行第五的多系统业者,连反媒体垄断的黄线都构不到边,但即使像三立这样的大频道商,碰上了还是得低头。

2013年NCC开放系统台新设,有十余家业者申请新设或扩区经营,结果从第一家核准开播迄今2年多,只有3家新兴业者敢真正参与市场。参与市场的新业者,没有一家不经营得千辛万苦。他们碰到的情形和MOD差不多,取得频道很困难,虽不像MOD一样不得其门而入,却碰上前述几家频道代理商不约而同要求按开播区行政户数15%,做为最低保障户数的严苛条件。

频道代理商是「广电三法」中从未提到的业别,却主导了电视产业的长期生态,像是哪些频道可上架、哪些不行,各个频道可以取得多少授权收入。这些影响力从公司的股东结构看不出来,法律也管不到,甚至也不会出现在白纸黑字的文书往来。但这些行为确实存在,源头可能只需几个大老板之间的一通电话,或甚至不假言语的默契。

有关频道代理商的差别待遇行为,政府最近一次作为是在2016年对3家业者开罚1.26亿元。然而施展公权力的不是NCC,而是公平交易委员会,所引用的法源也是《公平交易法》,而非有线电视相关法令。公平会裁罚过了8个多月,新业者有获得公平的对待吗?其实没有。被罚的频道代理商提起行政诉讼,就可以拖上好长一段时间。在判决确定前,垄断者的优势丝毫未损。

《反媒体垄断法》第五章终于将频道代理制度与差别待遇行为纳入规范,对于长期自叹手中没有武器的NCC而言,这也许是法案唯一有实质意义之处。NCC可以不去管产业规模,不用去管老板之间的默契,只要针对媒体垄断的行为去要求改正或开罚,这样不是更简单明了,更有效率吗?可惜这个法案上方盖了个大屋顶,模糊了焦点,引发不必要的争议和疑虑,也使立法难度升高许多。

准备进入立法程序的「数位汇流五法」,为台湾的媒产业擘划了一个开放、自主管理与公平竞争的愿景。《反媒体垄断法》不可能脱离五法的精神,甚至相互扞格。但媒体垄断的现况又亟待矫治,也许化繁为简,摘除华而不实的空话条文,以务实态度尽早完成立法,才比较像是正办吧!

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●张柏勋,任职电视媒体业。以上言论不代表本报立场,本报有删修权。88论坛欢迎多元的声音与观点,来稿请寄:editor88@ettoday.net。