连续一周单日破百！防疫有三大破口 「是否封城」中央地方飘烟硝味（黄韵如、郑如韵）
● 黄韵如／教授，国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人● 郑如韵／任职台湾大学防疫科学研究中心
从 2021 年 5 月 15 日至今，中央流行指挥中心每日公布的本土案例都超过百例。各大舆论都在探讨这一年多来，台湾哪里出现防疫破口，才会让疫情如此蔓延？
我们想要再次以防疫金三角的架构的「适应性治理」和「网络伙伴关系」，来统整这一段时间的疫情变化，不论是政府新政策措施变动，或民众该有的因应心理准备，希望能透过这些分析，让我们共同度过 COVID-19 疫情升温的难关。
▲ 图为台北市万华区爆出确诊案例后进行大消毒。（图／记者屠惠刚摄）
破口一：前瞻策略的「适应性治理」与「反应性滚动」的格局错置
这一年多来，台湾所呈现出的超前部属，与真正具有前瞻性的「适应性治理」仍有一段差距。
台湾的作法一直是针对疫情变动来修正防疫策略，我们可以看到政府倾尽心力地根据每天的数字变动，对策略进行滚动性调整，但数字反应的是过去式，未来的状况可能会越来越严峻，如果追着过去，肯定无法应变未来。
而所谓的前瞻性「适应性治理」，是针对还未发生但有可能发生的状况，利用系统性思考的方式进行沙盘推演。过去一年多，国际上各国的状况和作为，都可以做为模拟的范例，而这段时间以来，我们看到的是不论在物资、量能、人力的盘点，或是跨领域的协调，都没有真正就未来可能发生的问题，做前瞻性的部属。
其中的因素，不外乎是缺乏居安思危的心态，或是太习惯于低本土病例的安稳，导致在过去可以事先整备的项目，并没有在疫情稳定的这一年间得到充分妥适地安排。例如，在疫情相对安定之下，民众或许认为疫苗施打没有急迫性，但政府应该具备危机的思维，去思量万一出现社区疫情突然爆发，在疫苗尚未取得的空窗期该如何因应。
我们认为，在面对大流行（Pandemic）的适应性治理，应该要将疫情防控视为国安问题，组织真正「政府总动员」的防疫治理网。
▲ 总统蔡英文与副总统赖清德出席国安高层会议。（图／翻摄自赖清德脸书）
5 月 13 日蔡英文总统召开国安会议，而后的 5 月 14 日副总统赖清德在脸书上发文提出 5 大政府与民众的合作重点：阻绝病毒于境外、中央地方通力合作、尽早诊断尽早治疗、病人分类疾病分级就医分流、防疫「打」「戴」「跑」，这些都是政府对外释放出防疫层级拉高的讯号。
而这些政府高层的讯号，并没有在过去一年多来定时地出现，行政院层级的跨部会团队协作，也只有在 5 月 15 日早上因应双北升三级警戒行政院所召开的记者会（及下午的指挥中心视察）和 5 月 20 日首开的全国防疫会议才终于出现。
在疫情遍地开花的当下，中央的高层级对疫情的战略做沙盘推演和跨部会协调具有相当地重要性，如果没有从行政位阶上的高层级指令让各部会同步调，那平行机关就会像是双头马车般互相拉扯，让地方首长无所适从，这也会对行政体系的信任度降低。
我们可以从华航诺富特一案略知一二，一年多来，防疫旅馆的管理监督权责并没有清楚地界定，在爆发群聚感染之后，卫福部、交通部、桃园市政府三方落入各说各话的尴尬。因此这次疫情的爆发，是考验台湾行政体系的关键时刻，也暴露出台湾长久以来各单位不擅于横向沟通缺乏系统性思考的问题。
在社区疫情爆发后的数天内，我们也逐渐看到中央和地方有别以往的作为。
在这些作为中，中央和地方合作形成的「网络伙伴关系」，对于升温的疫情、出现的破口，能提供什么帮助呢？
▲学者指出，若各部会没同步，将使地方首长无所适从。（图／台北市政府提供）
破口二：界线模糊的中央地方「网路伙伴关系」
过去指挥中心对于疫情的控制、信息发布都是采取中心化（Centralize）的做法，这样的做法，对于地方针对社区主动进行的公卫部属，释出了不欢迎的信号，彰化卫生局社区血清调查事件后所衍生出的「地方等待指挥中心指示」后才动作，就是一个很好的例子。
早在去年第一波 COVID-19 疫情发生时，公卫学者就开始担忧社区传播的风险，陆续提出调整筛检方式的建议，但在 2020 年 4 月 28 日，指挥中心指出没有调整筛检方式的必要，甚至在 2020 年 7 月 29 日，疾管署也因「台湾疫情现况和国际不同，尚无普筛之必要」发布新闻稿，强调台湾的作为已经可以有效防堵境外案例，亦不会有社区传播风险。这样的决策在当时是合宜而正确的，但在疫情波动的的时候，是有必要重新检视疫情趋势再检讨策略。
普筛或广筛与否，应该是能够用科学证据来理性讨论的议题，但这波操作，却流于不同阵营各自巩固其立场和相互推托，使许多医卫界的专家及工作人员的不同意见无法被专业讨论，无法有任何理性讨论的空间。
▲ 学者指出，中央地方能否互信，将是抗疫关键。（图／市府提供）
当近日社区疫情爆发后，我们可以看出目前疫情控制的主战场已「去中心化」（ De-centralize)，民选县市首长在社区疫情爆发后，很明显地必须展现积极明快的作为，这时中央和地方的协调、沟通、互信就非常重要。但在台湾，凡事都高度政治化的氛围之下，地方与中央的脚步协调与立场互信，成为是否能齐心抗疫的关键。
目前出现一个良好的指标是，指挥中心在基于防疫需求、有传播风险的前提下，宣布授权地方政府可公布个案足迹（如大众运输及开放场所活动史）。公布的方式以〈指挥中心记者会确诊个案资料发布原则〉为依归，使地方的民众可以更明确知道自己是否暴露于风险中。如此在治理层次使公众有统一信息发布的协调与默契，对安定公众的信心实为关键。
另外一个良好的指标是全国防疫会议的召开，这个会议由中央副指挥官和地方副市长以上层级共同参与，让决策透明化、每个人都能在同样的步调上。但，决策布达透明化之后，在执行面上能否维持同调，这个将是有待观察的点。
另一个指标是，进入社区感染之后，地方政府开始设立社区筛检站，中央与地方对筛检站的作法有一致的共识，中央并更进一步针对地方人力的需求，邀请台湾耳鼻喉头颈外科医学会及新北市医师公会共同呼吁医界团结基层诊所协力抗疫，投入社区筛检站。
不同地区对于筛检站的操作，需要针对各地特殊的状况作调整，例如筛检站腹地的大小、人流的管制、确诊后医疗端分流的流程等等，在地小人稠的新北市与在人口密度比较低的彰化，所需要的考量应有不同。中央如何对地方做出指引建议，值得关注。
于此同时，台湾似乎又能够重启对于广筛的专业讨论，这个在医疗端的默契，告诉我们回归专业与科学，才是能稳固伙伴关系的重要基石，中央与地方必须都紧抓着科学防疫的底线来齐心抗疫。
而在中央和地方的双人舞伙伴关系中，有没有暴冲的可能？
▲ 学者提醒，都会区和偏乡县市的筛检站考量，应有所不同。（图／记者李毓康摄）
破口三：在擦枪走火边缘的演出
过去一年多来，出现不少中央与地方互相放话较劲的场景，如果没有在上位者彼此的高度自制与智慧，SARS 时期中央地方互踢皮球恶梦恐怕又会重演。十八年前的惨痛经验告诉我们，唯有中央地方同时放下本位主义，才有可能成功压制疫情。
虽有以上所观察到的几个良好的指标，但仍可观察到有一些可能擦枪走火的部分。例如现任与历任卫政首长隔空彼此放话，不论放话的内容是建言，还是情绪性攻击，也都无意间再激起了双方拥护者的论战，针对政策的理性讨论就越难进行。
▲ 前卫生署长杨志良多次公开评论防疫政策。（图／记者屠惠刚摄）
另外，在双北宣布进入三级警戒，要求民众减少移动、加强个人安全防护、避免群聚之后，地方政府开始有意图朝向四级警戒和封城进行规划时，这样的规划与政策控制权，是否应该由中央掌握，就已嗅得到烟硝味。在全国进入三级警戒之后，「标准一致、说法一致、脚步一致」成为政策重点，由此也不难看出在执行面的困难。还有，疫苗购买的权责，在是否真正下放地方上一度出现了模糊论述，在台湾疫苗取得时程还不明朗的窘境下，这样的政策模糊有造成中央地方张力的危险，在疫情危机之下是必须避免的。
民众在疫情之下，仰赖的是对于政府领导的信心。但在台湾，这个信心来源长期被政治倾向所绑架，而非针对政策本身的理性认知所决定。
我们看到国会对于政府防疫政策的监督，除了沦为口水的情绪性发言、或是针对政策表面的粗浅监督之外，缺乏对于这场世纪大疫在台湾未来会造成的深远影响有任何深入思考，反而像极了要巩固各自阵营的平行表述。在凡事诉诸公投的社会氛围之下，民主代议政治流为形式，在这场抗疫之战中，除了口水在烟硝中飞舞，公民看不见真正能经由代议政治达到追求国家最大利益异中求同的行动。
中央地方、行政立法，两个层次的双人舞宛如一场场在擦枪走火边缘的演出，看的人满足了一时的情绪，而台湾的未来却仍在原地踏步。
▲ 学者认为，轻忽人民异质性未及时布下安全网，使防疫裂缝演变为破口。（图／记者周宸亘摄）
结语
疫情发生至今，台湾一直维持都是相对平稳的状态，但如今本土案例的激增，让我们开始反思在过去的一年多中，台湾失去了哪些先机。
在爬梳我们至今以来，一直强调的传染病控制的黄金三角架构中的「适应性治理」和「网路伙伴关系」，来统整这一年多来台湾的现况之后，发现在台湾充满盘算、角力、两极对立的政治光谱中，中央地方能共同把疫情控制至此，相较于其他同样也有政治两极化的国家来说，也算是台湾的一项奇迹。
这是台湾全体公民的最大胜利。
原因在于，台湾整体的公民意识成为这场防疫战中最重要且最坚实的盾牌，具备优良的公民素养，让疫病有限度的传播。也因此，当我们轻忽公民族群中的异质性而未及时布下安全网时，无意间，防疫裂缝缓缓地演变成破口。也因此，从公民草根发起的社会创新事业、地方社区创生等等的倡议，是台湾急需思考在后疫情时代转化的方向。
这场防疫战尚未结束，前方还有更严峻的挑战，我们在落实防疫新生活的同时，仍须携手监督政府，建立公民社会资本，让台湾走进能够对抗、同时也能与病毒共存的后疫情时代。
（编按：「以防疫黄金三角架构看台湾至今的防疫破口（下）」作者近期会再投书，请读者拭目以待，每天看云论最新消息！）
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