新加坡经验：春节大量国民返台 边境管制「放宽」可行吗？（黄韵如、Dale Fisher、郑如韵、赖育宏）
English Version: Zero tolerance warfare against COVID19: how far can we go, for how long, at what cost?
● 黄韵如／教授，国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人● Dale Fisher／国立新加坡大学杨潞龄医学院内科教授及感染科医师● 郑如韵／兽医师，任职台湾大学防疫科学研究中心● 赖育宏／医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕
2021 年 01 月 01 日，折腾一年的结束，崭新一年又开始。
2020 年 12 月 31 日，台湾天团五月天、歌手张惠妹在台湾举办可能是世界仅有的大规模跨年演唱会，相较于世界其他国家因应节节高升的病例数，制定更严谨的防疫规范及封城，台湾像是不可思议的平行世界。
也因防疫的需要，台湾中央疫情指挥中心采取实名入场，搭配数位电子围篱的监控方式，找出几位违反自主健康管理规定参加演唱会的热情歌迷 [1]。
▲ 有7位民众在未解除自主健康管理期限内，参加2020年12月31日、2021年1月2日，五月天于桃园青埔棒球场举办的大型演唱会。（图／相信音乐提供）
COVID-19 大流行已进入第二年，台湾持续保持傲人的低死亡率及低本土确诊病例。《纽约时报》（The NewYork Times）的一篇专栏报导 “How Taiwan Plans to Stay (Mostly) Covid-free” [2]，透过对台湾中央疫情指挥中心指挥官陈时中部长的访谈，与来自美国史丹福大学与国立新加坡大学两位教授的评论，对于台湾目前仍然以严守边境的做法提出反思，引起社群平台广泛及踊跃的讨论。
在本文，我们与《纽约时报》报导中发表意见的国立新加坡大学 Dale Fisher 教授联手，以之前两篇云论「新加坡经验：长期忽略移工 防疫跌大跤」及「新加坡也有机师趴趴走 他们如何堵住防疫破口？」提到的防疫金三角架构：适性治理（Adaptive Governance）、网络伙伴关系（Network Partnership）及道德劝说（Moral Suasion） [3 - 5]，共同从「与病毒共存」这个角度出发，提供台湾大众另一个思考方向：是否有可能采取灵活的适应，来达成滴水不漏的防疫措施，让每一个社会共同努力的防疫成果，能永续维持到疫情的尽头？
▲ 根据登机国家／地区，新加坡樟宜机场的工作人员和路标清楚指示以便分流旅客。摄于2021年1月6日（图／赖育宏博士独家提供，非经授权请勿翻摄）
适性治理因应长期抗疫的转型
这场 COVID-19 的全球大流行时常被比喻成国家保卫战 [6]，的确，COVID-19 无疑已是一场旷日持久的战事，这场瘟疫比过去曾造成重大疫情的 SARS 和 H1N1 都还要漫长。而这漫长战役的核心，考验着所有政府是否能在政策制定、执行及调整等面向都能提出永续可行的方案。
然而，一再延长的防疫措施所产生的抗疫疲劳（Pandemic Fatigue）[7]，无意间对各行各业的所有人都产生了莫大的影响。
▲ 学者指出，漫长的防疫措施会产生「抗疫疲劳」。图为桃园机场工作人员。（图／路透）
以个人层级而言，在配合前所未见且漫长的防疫措施时，人们可能会失去动机并感到沮丧。
我们拥有低本土病例及低境外移入病例的良好成果是举世皆知的事实，但若防疫政策长期维持在高张状态，并缺乏弹性调整，可能会让民众感到满足，而缺乏「现状其实随时在改变」的意识。病毒就有机可趁，可能趁人民松懈时，引发更强大的传播。
以组织层级而言，抗疫疲劳注定消耗对抗疫情初始时高涨的精神状态 [8]，漫长的一年过去，防疫已然成为一场看不清终点在何处的马拉松。企业组织的员工士气受损，工作的效率和效能也会下降；同理，为国家及人民服务的公务人员，也无法幸免于抗疫疲劳。
以国家层级而言，台湾的中央疫情指挥中心或新加坡的部际委员会（inter-Ministerial Committee）等治理结构已踏入一个未知的疆域，并不得不开始思考：国家应花费多少时间和资源继续维持集中式疫情防控组织？更具体而言，这种集中式疫情指挥中心，在何时需要缩小规模将权力下放、分权给各部会的权责机关？当有其他公共卫生事件或健康议题竞争、挤压国家有限的公共卫生资源时，更会迫使这个问题浮现。
▲ 学者提醒，病毒可能趁人民松懈时，引发更强大的传播。（图／路透）
因此，在长期抗疫的过程中，更显出适性治理所扮演的重要角色。
「适性治理」，字面上意味着治理结构和决策权需视情况，进行扩大或分散（或授权）。在疫情的实际管控上，适性治理应依据疫情流行的进程，进行阶段性的风险评估，以有助于确保策略和决策可以得到正确及有效的实施，依据风险分配必要的资源，快速及弹性的调整政策和程序 [9]。
以适性治理模式对抗漫长持久的疫情，对每个国家来说都是至关重要的。在疫情的某些时间点，治理模式必须开始转型，要开始去中心化，并与地方政府与利害关系人进行整合。这就进一步带入构成滴水不漏防疫体系的另一要角：网路伙伴关系。
▲ 台北跨年晚会采实名制，摄于2020年12月31日。（图／路透）
以任务导向的网络伙伴关系
对疫情有良好控制的国家往往有规避风险的倾向，因为执政当局明白，只需要一个具有超强传播力的潜在传染者，就可以对该国产生非常强大的破坏力。
因此，许多政府对任何风险都采取零容忍的态度，以避免社区传播案例发生的可能。在这样的立论基础之下，严密封锁边境的决策占了上风。
但，我们能否根据风险，对防疫措施进行微调，而仍然保持滴水不漏的疫情防堵状态？
答案是肯定的。
▲ 只要出现一个超级传播者，就会对国家产生非常大的破坏力。（图／路透）
以边境管制为例，疫情传播情况类似的国家间，边境管制有机会进行松绑，让人民能安全旅行。降低松绑风险的后盾，来自于既有的强大公卫体系，进行早期疾病筛检、测试、疫调、匡列、密切追踪及隔离接触者，来减低疾病进入社区的传播风险。
为要有能量与 COVID-19 疫情长期搏斗，每个国家都应该建立具明确任务导向的网络伙伴关系。
所要达成的任务，是根据不同风险提供高效率及高效能的公共服务体系，在此任务前提之下，所建立的网络伙伴关系便是，根据每种风险组别，设计无缝接轨的工作流程。
而在 COVID-19 疫情的这个阶段，台湾及新加坡都奢侈地拥有松绑对他国边境管制的条件与能力。
▲ 新加坡樟宜国际机场第三航厦入境筛检站排队人潮。摄于2021年1月6日（图／赖育宏博士独家提供，非经授权请勿翻摄）
新加坡针对被评估为传染风险可忽略之特定国家／地区的旅客，经过 COVID-19 核酸检测为阴性后，就能入境新加坡，无需隔离；而来自高风险国家／地区的旅客，他们需要在受监督及追踪的饭店实施为期两周的隔离检测；中风险的国家／地区的旅客，则需前往指定地点进行较短期间的隔离及检测。
在这样分层分流的调整之下，新加坡卫生部长颜金勇于 2021 年 1 月 5 日回答议会质询时表示 [10]，截至 2020 年 12 月 26 日前，在由七条互惠的「绿色通道」入境将近 2,500 名旅客之中，只有 2 位外籍旅客的核酸测试呈阳性。
（注：目前新加坡双边互惠绿色通道（Reciprocal Green Lane）所开放的国家，有汶莱、中国（部分城市）、德国、印尼、日本、马来西亚等，如果这些国家的旅客离境前 72 小时所做的核酸报告为阳性，就无法入境新加坡；测试为阴性的旅客，也会在落地后再次进行核酸检测。）
▲ 航班降落后，旅客在樟宜机场排队等候检测。摄于2021年1月6日（图／赖育宏博士独家提供，非经授权请勿翻摄）
我们在云论上一篇文章提到，台湾对高风险国家进行非常成功的边境管制措施，但对低风险国家的管制一直没有实施相对应的松绑。在疫情漫长的状态下，全面对不同的风险进行同样强度的防疫措施，会对公共资源带来极大的压力。这已反映在近日因年节将至所出现的防疫旅馆短缺问题，而导致中央疫情指挥中心必须出面负责统一协调及配置。
前述低中高风险分层的概念，类似急诊的检伤分类。在医疗上，通常会优先将医疗资源分配给较高风险者。而实际上，台湾已根据集中检疫所的容额，控管外籍移工入境的人数，此作法就符合这类风险分层原则。
春节连假将至，台湾将有大量国民和居民入境。因此实施风险分层管理，可以大幅提升公共服务的行政效能，也不会损害滴水不漏的防疫目标。这不仅可以将公共资源确实分配在加强高风险层的防疫，也有望透过松绑边境管制，逐步复苏特定产业（如航空及旅游业）。
▲ 近日因年节将至，出现防疫旅馆短缺的问题。图为雀客旅馆台北站前店。（北市防疫旅馆示意图／台北市观传局提供）
最近台湾旅客入境樟宜机场的流程，就是一个非常适合参考的入境模板。整个公共服务流程采用公私部门伙伴关系（Public-Private Partnership, PPP）模式，大幅提升整体服务的效能及品质。
持有效航空通行证（Air Travel Pass, ATP）的台籍旅客，可以事先透过政府的入口网站填写出发前健康申报表（pre-departure health declaration） [11]。
着陆后的服务，完全由属于私部门的樟宜机场集团负责，所委托的私人医疗保健系统会在设置的检测站进行入境旅客的筛检、采样（swab test）。
入境手续办理完成后，旅客会被引导至医疗站进行测试。测试完成后，旅客必须搭乘检疫专用计程车前往旅客指定的目的地（住所或检疫旅馆），等待检验结果。
检验结果周转时间约 5 小时，并由合作的医疗服务提供方以电子邮件告知旅客结果。一旦旅客采检结果为阴性，就可以即刻在公共场域恢复正常活动，无其他须配合的限制。
▲ 学者指出，台湾旅客入境樟宜机场（Changi Airport）的流程，采用公私部门伙伴关系模式，大幅提升整体服务效能及品质。（图／CFP）
在 2020 年疫情爆发初期口罩出现短缺警报时，台湾已在口罩国家队采取过公私部门伙伴关系，以政府和私人企业密切合作，合理地管控口罩的生产及分配。
实际上，桃园国际机场入境前的健康声明线上系统，以及落地后的医疗站基础设施和工作流程，也早已针对有症状旅客及高风险地区旅客进行软硬体优化 [12]。
因此，松绑低风险地区旅客的边境管制，完全取决于执政当局的政治意愿。
▲ Raffles Medical and Changi Airport Group 共同营运的检测站设置在通风良好的区域。摄于2021年1月6日（图／赖育宏博士独家提供，非经授权请勿翻摄）
集体利他主义中的社群同理
在与 COVID-19 的长期抗战中，严格的边境管制和强制的隔离措施，并非毫无代价。
这些防疫措施的确至关重要，但我们认为，在支持任何政策的同时，也必须先就这些防疫措施对社会和经济产生的影响，做更深层的思考。
我们是否能更加细致地划分边境限制，以减轻少部分人所感受到的社会及经济压力？
疫情当前，有些家庭被迫分离，错过见证爱情的婚礼、错过迎接新生命的诞生、错过为已逝生命哀悼的丧礼，而这些都不是一般的聚散。也有人因此企业经营失利、也有人梦想和努力全都破碎、也有人的退休计划被迫改变。当疫情以集体利他主义的呼告下，需要许多人做出个人牺牲的同时，我们不该遗忘这些个体所经历的焦虑与苦难。
▲ 严格的边境管制和强制的隔离措施，使社会付上代价。图为沱江舰海军。（图／路透）
和新加坡的社会组成相比，台湾的家庭样貌确实较少由跨境的直系或旁系血亲所组成。以总体经济的角度切入，台湾与新加坡对于国际贸易活动的依赖性也有所不同，但这不代表两地在 COVID-19 的长期抗战不具共同点，在这场战线里，我们的共通点是对他人的仁慈与同理心。
随着全球另一波新感染案例数的激增，抗疫疲劳也随瘟疫一同蔓延于世。社群网站上，对于疫情的情绪性言论和相互攻击越来越多，个人牺牲被视为理所当然，持续增殖的非理性歧视、甚至言语霸凌，似乎都变得合理。整个社群持续处于紧张状态，人与人之间的摩擦一触即发。
为了达成滴水不漏的防疫目标，整个社会愿意付出什么样的人性代价？
当我们已经历了一整年不可松懈的守卫战，新的一年开始，是否也应扪心自问，我们的身心灵，真的准备好去接应往后更无法松绑的防疫措施吗？
▲ 台湾为了达成滴水不漏的防疫，整个社会愿意付出多少代价？（图／路透）
结论
在疫情爆发之初，台湾就已经提早警觉，坚守住这座美丽之岛的国境，在现在这个时间点，也拥有可谓全世界最优良的整体健康成果。但我们也不该忘记，世界上仍然有其他国家的疫情也受到良好的控制，像是新加坡、越南、柬埔寨、澳洲和纽西兰。
这些国家成功的秘诀都不是秘密，因这些国家执行着稍有不同，但都强而有力的公卫措施及边境管制。就算有违反边境管制的案例所生的局限性社区传播，也不一定会演变成大规模传播。
马来西亚和泰国在疫情控制初始，也曾有良好的表现。但在边境管制出现防疫破口后，至今这两个国家国内疫情的控制仍面临棘手而严峻的挑战。虽然这些国家出现违反边境管制的案例，大多是来自「高风险国家」的非法旅客，而非来自「低风险国家」经过缜密检测的商务人士、家庭或旅客。[13]
每个国家都有各自的故事，都不遗余力地去寻找对抗疫情的最佳解方。这个主权不容质疑，也的确是政府不能规避的责任。
▲ 学者指出，马来西亚在疫情初期曾表现良好，但在边境管制出现防疫破口后，国内疫情控制面临严峻挑战。图为马来西亚莎阿南的民众，排队等待新冠肺炎检测。（图／路透）
疫苗在全球的普及化，并不会突然就让疫情画上休止符；这场瘟疫的战线，可能会延长至一年或更久。
因此，我们呼吁所有的政府，不应忘记这场瘟疫对个人、家庭和企业的影响。政策的设计若能牢记这些个体的牺牲以及磨难，这将是在这场瘟疫的考验之中最难能可贵的。在疫情当中，灵活地调整治理模式、响应网络伙伴关系的目的，是为了让每个人、家庭和企业都能不致灭顶、犹存一息。
战事蔓延时，没有一个人该被遗落。疫情当前，试着以一己之力去同理并尝试缓解更多个体、家庭和企业所受到的影响，我们身而为单一物种——智人——的本质，必将而大为彰显。
让我们同在这充满裂缝的时代并肩，直到再次窥见曙光。
团队资料
● 黄韵如教授，旅居新加坡多年，现职为国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人。● Dale Fisher教授，现为国立新加坡大学杨潞龄医学院内科教授及感染科医师。● 郑如韵兽医师，国立台湾大学兽医学系毕，现任职于台湾大学防疫科学研究中心。● 赖育宏医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕，专长为传染病大流行的组织行为研究。
参考资料
[1] 东森新闻（2021 年 1 月 3 日）。电子围篱2.0侵害民众隐私? 监委吁指挥中心说清楚 ，东森新闻。[2] Zhong, R. (2021, January 02). How Taiwan Plans to Stay (Mostly) Covid-Free.[3] Lai, A.Y., and T.B., Tan, “Combating SARS and H1N1: Lessons and Insights from the Singapore Experience”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, 2012, 5(1), 74-101.[4] 黄韵如、郑如韵、赖育宏（2020 年 12 月 8 日）。新加坡经验：长期忽略移工 防疫跌大跤，云论：ETtoday 新闻云。[5] 黄韵如、郑如韵、赖育宏（2020 年 12 月 8 日）。新加坡也有机师趴趴走 他们如何堵住防疫破口？，云论：ETtoday 新闻云。[6] Meichtry, S., Sugden, J., & Barnett, A. (2020, October 26). Pandemic Fatigue Is Real-And It's Spreading.[7] World Health Organization. (2020, October 7). WHO/Europe discusses how to deal with pandemic fatigue.[8] Smet, A., Tegelberg, L., Theunissen, R., & Vogel, T. (2020, December 03). Overcoming pandemic fatigue: How to reenergize organizations for the long run.[9] Lai, A.Y., Kamradt-Scott, A., and R., Coker, “Next Pandemic: Transnational Health Challenges in East and Southeast Asia”, in Tan, A.T.H. (Ed.) East and Southeast Asia: International Relations and Security Perspective (N.Y.: Routledge), 2013[10]Today (2021, January 05).2 foreigners tested positive for Covid-19 since green lane arrangements began: Gan Kim Yong, Today.[11] Immigration & Checkpoints Authority, SG Arrival Card. [12] 桃园机场 1 日电（2020 年 9 月 1 日 ）。桃园机场新冠肺炎采检改用深喉唾液 减轻医护人力，联合新闻网。[13] Chong, C. (2020, September 25). How can S'pore reopen its borders and keep people safe?
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