台湾作为防疫优等生 为何在「疫苗战」失去主控权？（上）（黄韵如、赖育宏、郑如韵）
● 黄韵如／教授，国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人● 郑如韵／兽医师，任职台湾大学防疫科学研究中心● 赖育宏／医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕
1. 前言
全球对抗 COVID-19 疫情已进入下半场，抗疫策略从第一年的围堵、检测隔离与治疗，迈进第二年以达到群体免疫目标的疫苗施打策略。截至今日，已有 73 国家累计超过 8 千万人，至少接种了第一剂的 COVID-19 疫苗 [1]。
身为防疫模范生的台湾，在上半场的防疫成果可圈可点。没有大规模封城与暂停经济活动之下，维持低确诊率以及低死亡率。虽出现零星小型感染群，整体而言仍是防堵有效，没有造成大规模的社区感染。
然而，台湾在防疫的下半场，是否还能保有如此的优势？
当真实世界的疫苗施打成效开始在国际间被证实，各国开始布局开放边境与经济复苏的蓝图，台湾在平行世界生活一年之后所累积的成果，是否会像龟兔赛跑的故事一样，不仅被后来居上，而甚至被弯道超车？
近日，各界舆论聚焦在疫苗采购中僵化的《政府采购法》，关切中央流行疫情指挥中心在国际疫苗的采购谈判及取得进度、国产疫苗供应链的开发瓶颈等问题时，本评论希望拉高讨论的视角，以国家资本与国际人脉的战略角度，参考新加坡与以色列经验，审视台湾在这场世纪抗疫之战，为什么在疫苗赛事之中落后的根本原因，也借此窥探台湾在生医新创的国际产业生态圈所面临到的困境。
2. 由疫苗看经济霸权与产业结构
2020 年 12 月 21 日晚间，新加坡卫生部的脸书粉丝专页上出现了一则高调的开箱文。开箱文中，纪录第一批 Pfizer-BioNTech 的 COVID-19 疫苗，抵达新加坡樟宜机场，从新加坡航空的货机上卸下，送进低温仓储（Cold Port），存放在仓储内的数个可达零下 80 度的医疗等级冷冻柜中的整个过程。
这则发文的表面解读，是新加坡成为亚洲第一个取得 COVID-19 疫苗的国家，并会在 2021年底前逐步完成全岛居民的疫苗施打，为新加坡居民筑起了防疫安全网。
但这则开箱文背后，其实隐藏着更深层的战略意义：它代表着一个总居住人口不到六百万的南洋小国，在这场抗疫大战之中，除了对防疫物资的精准布局之外，新加坡政府崭露戮力维持区域经济枢纽的强烈企图心，可以从新加坡作为人流、物流、交通、供应链与医药生物产业的亚太中心，看出端倪。
众所皆知，新加坡樟宜机场与新加坡港，是全球最繁忙的人流、物流货运交通枢纽之一，樟宜机场每年约有 6800万的旅客（桃园国际机场 2019 年的总运量为 4368 万 9372 人次 [2]），而新加坡港每年有 3600 万的货柜流量（高雄港 2019 年的总货柜流量约为 1459 万 TEU [3]），连续十年被世界银行评选为亚洲最佳物流枢纽 [4]。而著名的国际物流与货运集团，例如 DHL 与 UPS 的亚太总部，就设立在新加坡。
龚固新加坡的商业战略地位，确保区域经济的复苏、稳定与持续繁荣，是新加坡与国际物流及货运公司之间的无声默契。
此次 COVID-19 疫苗的冷链管理与空运配送的需求，是给予作为亚太供应链中心的新加坡，再度检视物流运作是否健全无虞的绝佳机会，也让新加坡政府重新确认，长期投资在区域物流货运交通产业的发展方向。
在瘟疫蔓延时，维持区域稳定安全，我们不能忽略生物制药的稳定配送。简言之，新加坡的商业复苏，俨然已成为区域政治经济与社会趋向稳定的前哨站。
▲ 学者指出，新冠疫苗的配送，给予新加坡检视物流运作是否健全的机会。（图／路透）2.2 生医制药产业生态圈
生技制药业（不包括医疗器材与其他非制药）是在新加坡少数在COVID-19疫情冲击下，仍然正向成长的产业，虽产值只占了新加坡 GDP 的 3％，却是千禧年后政府侧重的高附加价值产业，成为新加坡整体经济成长的火车头。
自 2000 年，新加坡的生技制药产值已成长了三倍，在 2017 年的总产值达到 160 亿新元（约合新台币 3,520 亿元）。这样的产值由约 7000 名从业人员（不含医材与非制药）贡献 [5]。
新加坡在国际制药业的地位，可以从跨国大药厂的投资规模看出端倪。到 2020 年为止，全球 10 大药厂中，有 9 家的亚太营运总部设在新加坡（如下表）。
▲ 2019年全球十大生物制药公司，资料参自新加坡经济发展局。（表／黄韵如教授团队制）
一个弹丸小国，居然聚集十大药厂中的 7 家在新加坡建立制药生产线厂房，更不可思议的是，全球十大产值最高的药物有四个药物在新加坡制造。从 2000 年开始投资兴建生医园区至今，生医制药产业在新加坡已形成一个活跃的生态系统。 生医制药生态圈的建立与成型，由新加坡经济发展局（Economic Development Board, EDB，功能与位阶类似台湾的经济部工业局）领军的产业聚落政策，居功厥伟。
▲ 全球前10大药厂，有9家将亚太营运总部设在新加坡。（图／路透）
跨国药企之所以将亚太总部及研发中心设在新加坡这个蕞尔小国，除了看上新加坡廉能的政治经商环境、稳定的供电与供水、完备的交通电信基础设施、透明且严厉的法规、语言沟通的优势、高素质的人才等等，新加坡经济发展局透过海外分支机构主动对跨国企业积极延揽，提供营业用地的取得、租税优惠，与营运初期的营业所得税大幅减免（甚至提供五到十年的所得税全免），提供企业创业优惠贷款、加速营业执照申请，移除对外来人才的雇用比例限制、协助外来人才及家庭的工作准证审核与安居。
然而，新加坡作为生物制药产业的亚太中心，对新加坡优先取得疫苗有何关联？
新加坡生技制药业的国际人才与生态圈，在这场（抢）疫苗大战中，又扮演了什么角色？
经济发展局副总裁 Goh Wan Yee 女士在 2020 年 12 月 21 日受访时提到，新加坡能快速取得疫苗的另一个原因是：新加坡为亚太生物医疗产业的枢纽（Biomedical Hub）[6]。这意味着，许多跨国药厂把亚太区域总部设立在新加坡，同时也大量投资许多的基础及临床研究计划，以及制药产线提供世界其他国家的需要，而这个商业战略地位帮助新加坡快速取得疫苗。
为了商业成长与获利，跨国制药业在亚太总部引进、吸引及培育许多具跨国移动能力的人才。也因此，在本次疫情肆虐期间，这些外地或本地人才，都为新加坡的抗疫表现产生正面的影响。
▲ 新加坡是亚洲第一个取得新冠疫苗的国家。（图／路透）
单就疫苗大战来说，从召募候选疫苗时涉及对疫苗的技术平台的精准审核（Due Diligence）、临床试验解读，创投运作投资具商业前景的生技标的物，到新兴药物法规的加速审查、经济规模评估、商业化能力等等，每一步都需要具国际视角及网络的高端人才。
新加坡在众多跨国大药厂形成的生医生态系中，借由引进国际专业经理人与技术人才，优化并深耕在地人才技能的深度与广度，得以媒合对接最前沿的疫苗技术。
在亚太商业板块中位居要角，营造并滋养高密度国际人才的生态圈，招聚跨国药厂金流与人流，把跨国企业人才、商业利益及营运枢纽与新加坡的稳定复苏绑在一起 （Stake），是区域安全与国家战略的最大公约数。
看完新加坡的生医制药聚落生态链，台湾的制药业现况如何？
▲ 新加坡民众接种新冠疫苗。（图／路透）
2.3 台湾制药生医产业的现况：规模、结构与机会
在疫情爆发之前的 2019 年 7 月，台湾经济部工业局发表代表台湾生技现况的 2019 生技产业白皮书 [7]。
根据此白皮书，我国生技产业营业额在 2018 年为新台币 5,148 亿元，其中制药产业总营业额占 803 亿元（注：新加坡2017年制药产业产值约台币 3,520 亿元）。从 2013 年以来，产业的营业规模从 824 亿元的总营业额持续衰退。制药产业总劳动人力为 19,055 名从业人员 （注：新加坡在 2017 年的制药产业劳动人口粗估约 7000 人上下）。
台湾制药产业的营业结构，以小分子西药制剂与原料药占总营业额的 85%，前者供应台湾本土健保学名药品为主，因受到健保药品低廉给付的影响，营业规模难以提升，必须积极拓展海外学名药市场，外销如美中日等主要市场；后者大多以外销市场为主力，台湾在成为国家医药品稽查协约组织（Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme, PIC/S）会员国后，积极符合 PIC/S 的良好作业规范（Good Manufacturing Practice, GMP），向美、日、希腊、印度等市场提供原料，目前虽遇到来自中国及印度原料药场的低价竞争，但仍有成长的契机。
全球十大国际药厂，在台湾的营运以行销销售（Marketing & Sales）为主，无研发单位，亦无制造生产线。在台投资设厂且达到外销金额 1,000 万美元以上的，只有１家，就是辉瑞药厂，生产营养补充品。
▲ 全球前十大药厂，仅辉瑞（Pfizer）在台投资设厂达外销金额 1,000 万美元以上。（图／路透）
如果就人均营业额（粗估）来看，可以发现台湾与新加坡的巨大差异。
新加坡在制药产业，平均每人大约可以有新台币 0.5 亿元的营业额，而台湾却只有 0.04 亿元。这代表新加坡在制药产业已经转型为高附加价值的营运模式，而台湾则还是困在人力密集的低附加价值模式中。
如此相异的营运模式，所连动影响的面向既广又深。
首先，本土人才困在本土，丧失国际舞台的淬炼。
台湾在没有国际药厂的研发，或是制造产线落地之下，产业上下游的人才培育，无法即时跟随国际产业脉动。
高等教育端培育出的人才所面临到的学用落差，反映在高教机构就算掌握前沿科技与国际标准作法，却在台湾的产业端无用武之地，致使人才选择外流；
或是，高教体系无法负荷前沿科技或国际标准的教学，在国际产业端无人才市场价值，人才只能继续困在本土低附加价值的系统成为人力。
再者，缺乏国际医药生态圈共同滋养的生医创新，难借力使力，加速商业化。
可想而知，没有国际药厂的国际视野，带动本土药厂共同建立产业生态圈，本土业者无法站在生物医药巨人的肩膀上，产生如量子跃迁般跳跃式的前进，只能土法炼钢，以碎裂式的方法在资金募集、研发、技转与国际市场商业拓展上含血含泪地匍匐前进。虽说一步一脚印，但瞬息万变的商业竞争与现实的市场机制并不是慈善事业，对于水牛般的精神不会手下留情。
▲ 学者指出，高等教育培育出的人才面临到学用落差的困境，致使人才外流。（图／资料照）
3.1 新加坡高调疫苗开箱文的背后推手：淡马锡主权基金
在此次疫苗大战中，如果没有主权基金积极、精准的超前部署，那新加坡取得 Pfizer／BioNTech 的 COVID-19 疫苗优先分配的故事就不完整。
2020 年 6 月 30 日，在美国 Nasdaq 上市的德国药厂 BioNTech 宣布，上市后股权投资轮 （Post-IPO Equity Round）募资美金 2 亿 5 千万元，领投方（Lead Investor）之一就是新加坡主权基金淡马锡控股公司（Temasek Holdings）[8] [9]。
▲ 2020年，德国药厂 BioNTech宣布在美国 Nasdaq 上市。（图／路透）
关于新加坡主权基金与 BioNTech 的渊源，其实在 COVID-19 疫情爆发前就已开始。
淡马锡控股执行长，同时也是新加坡总理夫人何晶（Ho Ching）女士，于她的个人脸书上分享了一小段淡马锡控股决定投资这一家德国生技公司的理由。她提到早在疫情爆发多年之前，BioNTech 的科学底蕴、治理哲学以及核心价值 [10]，就已经深深吸引了淡马锡负责生科投资的团队，并长期关注 BioNTech 的研发项目。
若不是疫情使 BioNTech 公司声名大噪、股价狂飙，台湾可能对这家公司不熟悉，但是这家德国公司早就是新加坡政府淡马锡控股长期关注的独角兽。BioNTech 能在与 Pfizer 联手最终超车领先 Moderna 取得美国食品药物管理局上市许可，一点也不令人意外。
淡马锡控股在这场世纪大疫中巨资加码投资 BioNTech，也因着淡马锡与 BioNTech 的这层关系，在疫苗海选过程中，能够作为新加坡政府以及疫苗小组的关键接点，可说是新加坡作为领先亚洲各国取得 Pfizer／BioNTech COVID-19 疫苗的重要背后推手。
作为股权投资轮领投方的淡马锡控股，以新加坡国家主权基金投资的海外疫苗生技公司，研发制造新加坡全体国民所需的（公费）疫苗，在医疗战役与商业投资战役中，为新加坡获得双赢。
但，新加坡能做到，真的只是押对宝的幸运吗？
▲ 新加坡总理夫人何晶（Ho Ching）是新加坡主权基金「淡马锡控股公司」（Temasek Holdings）执行长。（图／达志影像／美联社）
3.2 专业投资团队接轨与掌握前沿科技情报
新加坡的主权基金淡马锡控股，在国际投资圈中早已是个响亮的名字。
成立于 1974 年，淡马锡控股在 2020 年 3 月底市值达到新币 3,060 亿元。它的投资标的包山包海，掌控新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店（Raffles Hotel）等最重要且营收最高的企业，目前更是世界排名第七的主权基金 [11]。
除了掌握这些负责新加坡国内重大基础建设的公司，淡马锡控股也透过旗下负责不同领域的投资团队，在国际上寻找投资标的，在六大产业区块包括金融服务（Financial Services）、电讯及媒体科技（Media & Technology; Transportation）、交通物流（Logistics）、消费性商品及房地产（Consumer and Real Estate）、能源与天然资源（Energy and Resources）生科及农业（Life Sciences and Agribusiness）进行广泛性的策略投资。
能够做出精准的投资决策，除了有投资绩效良好的充裕资金作为后盾，有着国际专业经理人的投资团队，更是成功的关键。
淡马锡控股有来自 32 个不同国家的 800 名员工，分布在全球 11 个据点。这些专业经理人，对于产业区块国际布局的了解，以及相关研发专利的爬梳，都在一个强调团队合作的 4E 人才训练框架：经验（experience）、曝光（exposure）、教育（education）和充实（enrichment）之下，借由让员工进行跨团队和／或跨地理位置的工作轮替，以达成团队人才的全方位发展。
▲ 新加坡主权基金「淡马锡控股公司」800名员工来自32个国家，在在全球有 11 个据点。（图／达志影像／美联社）
除了我们提到的淡马锡控股公司作为主权基金，新加坡政府亦拥有新加坡政府投资公司（Government of Singapore Investment Corporation, GIC）百分之百的股权。相较于淡马锡对新加坡国内产业的大举投资，新加坡政府投资公司借由旗下的子公司投资全球公开市场、房地产及创业风险投资。
淡马锡控股与新加坡政府投资公司的经营模式，其实已是遵循国际顾问公司、投资银行、基金管理公司等等的业界标准，不足为奇。
但我们不能忽略的是，身为国家主权基金，其透过投资的需求而即时掌握到的国际前沿科技，在寻找投资标的物时所建立的国际网络，长年累积下来是相当可观的情报资讯库与人脉网络。而这些情报与人脉，都是能够成为新加坡政府决策高层内部参考的重要资源。
▲ 「淡马锡控股公司」为新加坡国家主权基金。图为淡马锡大厦（Temasek Tower）。（图／达志影像／美联社）
3.3 接轨国际前沿科技：台湾有成立主权基金的必要性吗？
淡江大学财务金融学系李沃墙教授于 2019 年 10 月 28 日发表〈台湾需不需要设立国家主权基金〉，以新加坡及挪威主权基金为他山之石，就台湾需不需要设立国家主权财富基金做深入分析 [12]。
所谓的主权财富基金（Sovereign Wealth Fund, SWF）简称为主权基金，依据广泛为人接受的「圣地牙哥原则（Santiago Principle）」定义为「政府基于总体经济之特殊目的发起并持有的投资基金，采取包括投资国外金融资产之各种投资策略，管理资产以求达成财务目标」，亦即主权基金的所有权属于政府、投资标的必须包含国外的金融资产、投资目标是追求财务目标。
即便多年来许多相关研究结果（国发会委托台湾金融研训院之研究于 2016 年 9 月发表〈我国成立主权基金之可行性研究〉结案报告）及诸多专家学者建议皆不断指出台湾设立主权基金的必要性 [13]，但到目前为止，台湾仅有行政院国发基金，与国发会为带动国内投资能量，结合民间的力量所成立的国家级投资公司——台杉投资管理顾问股份有限公司，性质较与新加坡的主权基金及政府投资公司类似。
但这两者在台湾设立之目的，主要为协助国内产业加值、促进经济转型，做为台湾推动产业投资政策的主要平台。在以扶植国内产业为主而非开放向外投资的操作模式之下，便衍生出在国际专业人才延揽不易的问题，以及投资报酬规模受限的状况。
在近年国际生技医疗新创事业风起云涌，国际热钱资金大举挹注之际，台湾缺乏以国家资本的力量，带领对于国际前沿科技的即时掌握，在此次疫情的全球疫苗战略物资赛事中，更被突显出来。
因此，成立国家主权基金，接轨最前沿的科技创新，引进并培育具有选材选题能力的国际人才，以国家发展策略及经济成长引擎来引领产业的加值与转型，掌握COVID-19 疫情带来的冲击，或许能加强台湾成立国家主权基金的决心。
▲ 学者建议，COVID-19 疫情带来的冲击，或能加强台湾成立国家主权基金的决心。（图／资料照）
3.4 破坏式创新的新思维
此次的 COVID-19 疫苗国际研发竞赛，令世界惊艳的是在科研开发前沿的 RNA 技术，颠覆了传统的疫苗研发方式。压缩到极致的疫苗研发速度，对于各大研究机构能否快速转移研发量能，以占领智财与市场先机，也是一大考验。
在全球大流行的公共卫生威胁之下，疫苗的加速核可，对于负责上市核可的主管机关带来全新的挑战；资本市场先来后到的供需机制，对于疫苗的分配正义，也带来道德上的冲击。
这些颠覆、考验、挑战与冲击，都是当下人类进入工业 4.0 时代之后，伴随破坏式创新 （Disruptive Innovation） 而生的常态。
因此，依赖过往经验的决策方式与行礼如仪的行政流程，面对破坏式创新，便会显得捉襟见拙。过去的旧思维，已经无法让决策者在局势还是混沌不明时，能够洞烛机先。决策领导者必须具备着极高的风险耐受力与魄力，才能为人所不能。
好的决策品质，取决于决策团队的专业素养与前瞻洞见。此时，决策领导者是否愿意放下本位主义，在决策圈旁设立跨领域的幕僚团队或智库，在信任的基础上，听取全面的情报回馈与咨询、广纳不同意见，便是区分决策领导是站在前瞻性的宏观布局，还是回应式的局部救援的格局。
▲ 学者指出，决策领导者是否愿意放下本位主义，是区分决策领导是站在前瞻性的宏观布局，还是回应式的局部救援的格局。（图／指挥中心提供）
4. 检视台湾的疫苗战略思考
4.1 治理与结构
4.1.1 疫苗大战中的台湾：强调分工，忽略可行性评估的幕僚团队与智库如果回到防疫金三角的治理架构来看，此次中央流行疫情指挥中心在一级开设之后，设置了专家小组负责医疗相关的咨询与讨论，小组召集人张上淳教授也多次出现在例行记者会上，解说在治疗相关的国际研究与报导。
而比较不为民众所知的，在中央流行疫情指挥中心于 2020 年 2 月 27 日一级开设时，决策圈后勤设立了研发组，由国家卫生研究院梁赓义院长为组长，食药署署长吴秀梅及中研院代表为副组长，业馆诊断、药物、疫苗、流行病预测及技术支援平台等小组，称为「防疫科技国家队」[14]，从疫情爆发至今，每周开会一次。这在治理模式上，似乎有达到广纳幕僚团队智库咨询的目的。
▲ 图／翻摄卫福部官网。 国卫院梁赓义院长在一场「抗疫世纪挑战 COVID-19 疫苗之国家政策」专家会议中指出 [15]，疫情、疫苗的发展实在太快了，以传统的思维已经无法应对，国卫院作为国内最高的医卫智库，在关键时刻，依据专业与实证，向政府提供建言。
但我们要问，国家决策圈的幕僚与智库团队，在平时对于疫苗研发的前沿科技的掌握与国际网络的建立，是否足以因应变时的紧急需求？
根据国卫院第 866 期电子报报导 [16]，自疫情爆发以来，为解决台湾明显落后于他国的疫苗自制率（8%），以及缓慢的疫苗开发速率的双重困境，透过国卫院论坛启动相关议题研议，已于 2020 年 4 月 7 日、2020 年 7 月 7 日及 2020 年 11 月 5 日三度召开专家会议。
三次专家会议的与会人士如下表：
▲ 表／黄韵如团队汇整
除了第一与第三次为闭门专家会议之外，第二次的会议性质实为开放研讨会，开放一般民众报名参加。
这三次的专家会议，讨论重点皆偏向如何达成本土疫苗紧急开发，却鲜少对如何达成疫苗的平行采购进行讨论。本团队就会中对于疫苗采购的讨论，摘要如下表：
▲ 表／黄韵如团队制
这三次专家会议中，对于本土疫苗开发与法规的核可，的确做出许多具体性的建议，足见与会专家对于扶植本土疫苗产业有着热切盼望，甚至在本土检验试剂、疫苗与药物开发方面落后国际之下，仍怀抱着「危机就是转机」的正向思考。相较之下，新加坡的淡马锡主权基金，对于 BioNTech 做出精准判断眼光，通俗地来说，算是押对宝。
但台湾的幕僚团队与智库的集体学历才智，难道会不如淡马锡里的一群投资银行家吗？
答案绝对是否定的，因为光从总召集人梁赓义院长被美国华盛顿大学公共卫生学院选为 50 位创造改变的人（50 changemakers）的事实，以及包含产官学社界在三次专家会议中的恳切建言，就能看出台湾在这场对抗世纪大疫的战事中的幕僚智库团，其实已经是精锐尽出。
那么，为什么台湾在疫苗的战略布局上，还是节节落后？我们看看新加坡的作法。
▲ 国家卫生研究院院长梁赓义，被美国华盛顿大学公共卫生学院，选为 50 位创造改变的人。（图／记者李毓康摄）
4.1.2 科学证据引导的整合咨询与决策：新加坡的疫苗工作小组
2020 年 4 月 13 日，新加坡成立了一个 18 人的治疗与疫苗专家小组（Therapeutics and Vaccines Expert Panel, TxVax Panel），只为了一个目的：帮新加坡在全球找候选疫苗。
小组成员来自公私部门医院、研究机构及各相关领域的科学家与医师，包括免疫学以及基础研究、临床医学、药物开发与制造的药界等，并由 Dr. Benjamin Seet 为小组主席。
Dr. Seet 是一位医师，在新加坡军队服役 25 年后成为总军医，他曾经加入联合国的维和部队，并在 2004 到 2006 年担任联合国维和部队的医疗长，负责指挥全球 16 个冲突地区的医疗工作，拥有丰富的跨国医疗人道救援与多部会协调的经验 [17]。
作为前新加坡科技发展局（Agency for Science, Technology and Research, A*Star）下的生医研究委员会（Biomedical Research Council，相当于台湾政府的科技部生科司）主席，Dr. Seet 曾负责擘划新加坡的国家生医研究政策与计划。
由 Dr. Seet 所领导的治疗与疫苗专家小组 TxVax，比较所有全球候选疫苗在临床试验的安全性与药效证据，在 8 个月内进行超过 100 场会议，这个专家小组根据疫苗技术平台、研发人的过去战功、疫苗开发时程等条件，圈选出 35 个最有潜力的候选疫苗。
▲ 新加坡与莫德纳（Moderna）签订疫苗采购合约 。（图／路透）
TxVax 另一个特别之处在于它的组织架构。这个以科学家与医师为主的专家小组，是架构在新加坡的经济发展局之下，该局也参与候选疫苗名单的决策。最终决定三家疫苗厂的采购：Moderna（2020年6月签订合约）、Pfizer-BioNTech 及 Sinovac（分别在2020年8月前后签订合约）。
从 35 个候选疫苗中，新加坡如何决定投资标的呢？
这个疫苗专家小组所做的事，完全建筑在深究科学证据的实事求是上。
当许多疫苗研发的数据还不是公开资讯时，新加坡透过几个方式获得情报资讯，以帮助疫苗专家小组做出决策。
第一，是透过国际学术人脉。
同样以 RNA 技术开发疫苗的美国生技公司莫德纳（Moderna） ，其创办人为 MIT 的知名教授 Robert Langer。Dr. Seet 透过一位从 MIT 返新的学者因而能成功牵线上 Moderna。
第二，是透过淡马锡主权基金与经济发展局的人脉。
这些长期关注国际医药生技发展的单位，即时为疫苗专家小组提供各个疫苗开发单位的对接联系管道。
▲ 美国生技公司莫德纳（Moderna）以 RNA 技术开发疫苗。（图／路透）
在双边的保密协定下，他们直接与各个研发团队最核心的研发高层，例如医疗长、科技长、或是直接与先前经手临床动物实验或临床试验的核心研究人员会谈，对于每一个疫苗的实验数据进行深入的研究。从原本的 35 个候选疫苗，到了去年 7 月只剩下 20 个，到了去年 9 月又只剩下了 12 到 14 个。
在这之中，新加坡的监管单位健康科学机构，也会平行查厂，帮助确认制造的品质。而原本须经由双方律师来回确认的的保密协定签订，从平均一般所需的２周时间，压缩到数天甚至一天即可 [18]。
在这场对外疫苗采购保卫战中，新加坡政府依然采取政府总动员（Whole-of-Government）的原则，主要由卫生部负责估计需要购买的疫苗数量以及商业合约的谈判协商；健康科学机构（Health Sciences Authority, 相当于药物监督局）滚动式（Rolling basis）评估疫苗开发商提供的临床实验数据；经济发展局与位于新加坡的各跨国药厂区域总部保持良好互动，政府部门齐心协力促成新加坡在最短的时间取得疫苗。
▲ 在对外疫苗采购保卫战中，新加坡政府采取政府总动员原则。（图／达志影像／美联社）
4.1.3 台湾权责不明的「防疫科技国家队」治理模式
根据国家卫生研究院的官方网站资料，中央流行疫情指挥中心于 2020 年 2 月一级开设时，旁设的疫情研发组，明定了任务组织与分工（如图），其中疫苗小组的负责单位或对接单位是疾病管制署。
▲ 严重特殊传染性肺炎研发任务组织与分工。（图／国家卫生研究院）
疫苗小组的召集人为苏益仁教授，苏教授过去为成功救援 SARS 疫情的疾管局局长、国家卫生研究院感染症与疫苗研究所所长 [19]，在专业上作为疫苗小组召集人是不二人选。
这样的分工在位阶上似乎与其他小组如检验、药物与流行病预测小组相同，但疫苗研发与取得的重要性是否能与其他项目等同视之呢？这样的分工位阶是否合理呢？这样的治理模式，是否能因应疫情的发展在国际疫苗开发的不同阶段，适时适性提升疫苗小组的重要性、与位阶呢？
与新加坡只需负责决定购买疫苗的策略与行动单一任务不同的是，台湾疫苗小组表定的工作项目相当繁杂，似乎涵盖了：进行实验室等级的候选疫苗研究开发、办理临床试验相关事务、法规相关咨询、建立授权与量产流程。
▲ 疫苗小组召集人为前疾管局长苏益仁教授。（图／资料照）
按照这个组织架构，属于卫福部技术专业部门的疾病管制署，必须负责或统筹具有国家安全敏感度的疫苗研发与临床试验。检视此疫苗小组的分工，疾管署被规划的业务复杂程度几乎等同于负责疫苗研发的德国BioNTech、加上负责疫苗临床试验与商业化的辉瑞药厂、再加上谈判取得疫苗的新加坡卫生部，这简直就是不可能的任务。
疾管署在忙于指挥中心 LINE 群组个案微观管理（Micromanagement）跟进之余，是否有能力、有人力同时多工负责候选疫苗研发、临床试验与授权量产的一条龙角色呢？
因此，在实际操作上，这个疫苗小组的表定工作是否真正由疾管署来负责，不得而知。苏益仁教授也因休养身体于 2020 年 7 月辞去行政院「COVID-19 科技防疫推动会议」疫苗组召集人 [20]，由国卫院董事长林奏延教授兼任诊断与疫苗小组召集人。
如果实际在疫苗的策略上，不是由此组织架构中的小组来负责，那么我们要问，此「防疫科技国家队」的架构是否形同纸上谈兵？这个架构的初衷到底是作为幕僚智库来做政策的建议，还是同时具有执行的授权？
再者，台湾已有一个跨部会整合的「国家人用疫苗策略委员会」，却两年没有启动，在国际 COVID-19 疫情发烧的一年，台湾相安无事，为何政府没有启动此委员会，由政府高层级主持跨部会策略部属，超前规划相关的国家疫苗政策，值得深究 [21]。
▲ 学者指出，「国家人用疫苗策略委员会」有两年没启动，背后原因值得深究。（图／国家卫生研究院）
4.1.4 自主研发、代工制造、仰赖进口这三条策略，台湾如何选择？
台湾一开始的疫苗策略有三个方向：
1. 扶植本土疫苗产业2. 争取国际疫苗厂授权在台生产3. 向国际药厂购买疫苗
扶植本土疫苗产业为重中之重，但扶得起吗？
从前述三次专家会议所讨论的内容中可发现，扶植本土疫苗产业一直是最被关注的核心焦点。
根据经济部工业局的 2019 生技产业白皮书，台湾的疫苗产业，被归类在生物制剂的领域，但台湾人用疫苗的产值只占生物制剂（如 Biosimilar）的极小部分。以有政府官股扶持的国光生技公司，在2018年的营业额新台币 8.22 亿元来看，其产值距离国际一线疫苗大厂仍有相当距离。
国内疫苗厂长期缺乏充裕对接的资金挹注，以本次政府补助疫苗厂进行临床试验的数亿台币金额来看，放在国际标准上实在是杯水车薪。
以在疫情窜红的BioNTech为例，德国政府透过 German Federal Ministry of Education and Research （BMBF） 资助欧元3亿7千5百万 （约合新台币127亿5千万元）。再以美国莫德纳（Moderna）药厂近日和韩国的协商，该药厂正洽谈以 2 亿美元的资本在韩国开设工厂[22]。这样的资金规模差距，台湾的疫苗厂商要如何能够在国际上竞争？
▲ 美国生技公司莫德纳（Moderna）近日洽谈在韩国设厂，资本达2亿美元。（图／达志影像／美联社）
而台湾曾经有过向国际药厂「紧急授权制造」的代工想法，但在大约 2020 年的 8 月至 9 月之间，传出因为代工要求的大量产能，有可能排挤本土疫苗研发生产的产线，此想法便不在台湾疫苗取得途径的考虑之中 [23]。
以业者的角度来看，台湾生技业者以前就一直在帮别的国家代工，如果继续授权制造国外疫苗，还是走代工老路，相对能对产业升级发挥的影响有限。国光生技总经理留忠正接受《报导者》采访时表示：「COVID-19 是充实台湾生技产业很好的机会，可以理解政府希望让民众有疫苗打，但应该优先支持台湾厂商，第二选择是跟国外直接买制造好的疫苗，最后才是国外授权、国内制造，将生产量能留给本土业者 [23]。」
但本土疫苗厂近年来在每年季节性流感疫苗的供应上，都无法提高自制自给率，为什么会天真地认为当 COVID-19 全球大流行时，本土疫苗厂能够转眼间扩充研发及制造量能，提供国家充足的紧急战备物资？
而产业代工模式，难道真的无法创造高附加价值与产学生态圈吗？台湾在半导体晶片的代工制造，已给了一个最好的答案。
当代工制造在制程的优化与精进能够到达业界之巅，甚至掌握全球关键供应时，产业在国际供应链中的战略地位便随之提升。在人才的培育上，台湾的高等教育端不断挹注尖端人才于此产业链中，因着产业的需求，台湾的高等教育也必须与时俱进投入在前沿科技的研发。台湾因此而有了所谓的「护国神山」，甚至走到了需要用晶片来做为取得疫苗的不得已手段。
因此，为什么扶植本土厂商与授权代工，会是两条无法共存的道路？其实，是产业长期缺乏国际布局的眼光，而限缩了商业操作的想像。要培养国际的眼光与视角，就不能闭门造车，夜郎自大，所需要的，是与网络中的伙伴同心同行。
▲ 学者以台积电晶片代工为例，认为「疫苗代工」有助创造高附加价值和产学生态圈。（图／台积电提供）
4.2 公私部门的伙伴关系
从防疫金三角中的网络伙伴关系来看，公私部门的伙伴关系（Public private partnership，PPP）是疫苗战略最重要的一环。
国卫院院长及中央流行疫情指挥中心研发组组长梁赓义教授指出，台湾超前部署疫苗的困难在于「疫苗内需市场诱因低」，需要政府关注与投资，并主张以公私部门的伙伴关系（Public Private Partnership, PPP）透过政府与民间通力合作。梁院长并进一步建议政府，委请开发制造（代工其他）疫苗的生技公司（Contract Development and Manufacturing Organization, CDMO），以契约代工模式量产国内所需的疫苗，共享疫苗研发成果，共同分摊疫苗研发风险 [24]。
▲ 在国际制药业中，PPP模式是许多政府疫苗政策的重点。（图／路透）
PPP 模式在国际制药生技产业不胜枚举，屡见不鲜，也是许多国外政府与国家级研究单位的疫苗政策重点之一。
以新加坡为例，因为岛内没有制造疫苗的设备与能力，因此很早就很清楚疫苗的取得，必须完全仰赖进口。但，这并没有阻止新加坡同时投入自主研发疫苗的可能。
早在 COVID-19 疫情爆发后不久，杜克新加坡国立大学医学院（Duke/NUS）在新加坡经济发展局的研究经费支持下（投资制造流程台币 10 亿），与位于美国圣地牙哥的生技公司 Arcturus Therapeutics 合力研发低剂量的 mRNA疫苗（ARCT-021, 7.5 mcg），能更有效率量产疫苗，节省更多制造成本。该候选疫苗在 2020 年 7 月开始二期临床试验，近期展开三期临床试验，并预计 2021 年上半年开始量产配送。新加坡政府承诺价值台币 40 亿的订单，以色列政府也预定 60 亿台币的疫苗 [25]。
而对于研究动能不足、但是拥有经济实力的国家，如何确保疫苗的供应链？
另一个取得疫苗开发与配送的途径，就是合伙专门开发疫苗、进行临床测试与熟悉国际疫苗权责单位取证与上市法规的生技公司。
位于美国马里兰州的 Emergent Biosolutions Inc.（NYSE:EBS）公司，就是委请开发制造（CDMO）模式当中的佼佼者，专长是加速「从药物分子到上市（Molecule-to-Market）」的一条龙服务。EBS 是一家专门针对生物威胁解药、大型流行疫病疫苗与药物研究开发与制造的专业生技公司，承包大型生物制药公司、或政府医疗研究部门的公私协力药物开发计划 [26]。
自 COVID-19 疫情 2020 年初爆发以来，EBS 已经陆续与几家大型疫苗制造商，例如：Astra Zeneca, Johnson & Johnson, Novavax 签署 COVID-19 疫苗的生产协议。
不论是新加坡的产学合作模式，或是委请国外 CDMO 生技公司开发及制造疫苗的 PPP 模式，都值得台湾政府与研究单位参考。两个模式的共通之处在于将「国家层级的创投策略」导入候选疫苗标的物及采购途径，结合生物制药与商业投资专业，这点对这次前沿的 RNA 候选疫苗的选择尤其关键。
另一个例子是韩国，在2012年12月与美国莫德纳（Moderna）药厂敲定4千万剂疫苗的采购后，近日韩国正积极与该药厂洽谈以 2 亿美元的资本，在韩国开设代工疫苗厂的计划。莫德纳为一新创研发公司，其疫苗的制造生产必须依靠全球的代工生产协力以增加产能。若韩国敲定此投资布局，其疫苗产业将直接获得技术平台的跃进，产业与人才培育同时升级。这样的代工模式，台湾为什么不考虑？
▲ 学者分析，若美国药厂莫德纳（Moderna）的代工厂设在韩国，韩国的产业与人才培育将同时升级。（图／路透）
4.3 危机意识：缺乏周年庆抢购精神的疫苗采购台湾在处理口罩的明快速度与采购疫苗的迟缓相对比，令人难以想像这决策是出于同一个政府或指挥中心。
从 2020 年 9 月开始，根据中央流行疫情指挥中心的说法，取得疫苗的策略，已经从「紧急授权制造」转向「向国际预购」，提出的理由是因为各国紧急授权制造的要求数量偏高，如果台湾也采取相同模式，不但会把台湾疫苗生产的量能占满，只能将过剩的疫苗出售或是赠送，平添麻烦，因此疫苗政策改以向国际药厂预购，或是透过「COVID-19肺炎疫苗全球取得计划」（Covid-19 Vaccines Global Access, COVAX）平台争取 [27]。
因此，台湾在 2020 年 9 月加入 COVAX，希望能与其他 COVAX 中的「经济弱势国家」一样，公平取得疫苗，并且把 COVAX 当成台湾取得疫苗的主要途径。
▲ COVAX公布第一批COVID-19疫苗配送数量，台湾获配给。（图／翻摄自Facebook／卫生福利部）
另外，台湾也终于出手与英国阿斯特捷利康（AstraZeneca）洽谈疫苗直购，期间还经历与 Pfizer／BioNTech 以及中间代理商谈判破局的戏剧性转折。只不过，在疫苗奇货可居、全球主要市场早已预先布局的时候才决定出手，在价格上以及交货时程上，已没有任何主导权。果然，阿斯特捷利康供货的时程，受到疫苗厂产能的影响，在全球都大受影响。一度欧盟还祭出对其在欧陆（例如比利时厂）生产疫苗的出口禁令，世界又再度面临另一个防疫物资断链的可能。
台湾身在这样的国际竞逐赛中，因为没有任何先制权，其实处境已与需要借由 COVAX 疫苗分配平台的经济弱势国家类似。然而，将国家疫苗的供应完全仰赖与寄望在「公开透明」的疫苗平台 COVAX 的公平分配上，其实是一个形势比人强的不得不选择。
是否因为台湾在上半场的防疫成果真的太出色，沉醉于国际防疫书卷奖的粉红色泡泡中，而让大家都轻忽了发展国家疫苗策略的重要性？
▲ AstraZeneca提供疫苗的时程，受产能影响，在全球大受影响。（图／达志影像）
接续后文：台湾作为防疫优等生 为何在「疫苗战」失去主控权？（下）