新加坡也有机师趴趴走 他们如何堵住防疫破口？（黄韵如、郑如韵、赖育宏）
● 黄韵如／教授，国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人● 郑如韵／兽医师，任职台湾大学防疫科学研究中心● 赖育宏／医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕
从适性到前瞻——以纽籍机师趴趴走事件 审视台星COVID19疫病治理模式
2020 年 12 月 22 日，台湾连续 253 天无本土 COVID-19 病例纪录破功，一股久违的焦虑情绪，又再次在台湾社会中浮现。身为国际防疫书卷奖得主，台湾的这份焦虑感，似乎代表着不能承受之重。
但连续 253 天无本土病例，没有背负着有封城限聚可能的负担，是真正的轻松吗？在出现了本土案例，有着加强防疫措施连带产生的不便，是真正的沉重吗？
岁末年终，本当是呼朋引伴、欢欣聚会庆贺的圣诞佳节与跨年连续假期，这份焦虑感却在台湾社会中隐隐蠢动。
在本月初的云论投书「新加坡经验：长期忽略移工 防疫跌大跤」（注1） ，我们从新加坡这位防疫优等生在移工宿舍疫情爆发之后，如何成功利用传染病防治的公共治理模式三面向：适性治理 (Adaptive Governance)、网络伙伴关系 (Network Partnership)、道德劝说 (Moral Suasion)，重建和强化防疫机制，来省思及借镜台湾对于外籍移工社群的防疫作为。
同样的，面对本土确诊病例再次出现，我们依旧能回归这个防疫治理金三角，分析在面对国际疫情益发严峻的当下，台湾这位防疫书卷奖该如何稳住阵脚，重新调整策略，维持耀眼的防疫佳绩。
▲ 因染疫机师趴趴走，台湾连续 253 天无本土确诊纪录破功。（图／翻摄自长荣航空粉专）
这起中断台湾连续无本土病例的群聚感染，从航空机组人员的连续确诊开始。因着这个感染群，航空机组人员的防疫标准以及标准作业程序，便成为各方舆论讨论的热点。
我们若再追溯台湾这一年来的防疫大事记，外籍移工宿舍管理破口导致移工连续确诊事件仍记忆犹新、敦睦舰队群聚确诊风波也还殷鉴不远，属于高风险的航空机组人员，在秋冬防疫专案上路尚未满月之际爆发了感染群。
台湾在疫情控制虽然远远优于欧美各国，但接二连三的疫情破口指向了一个需要各方严肃看待的事实，那就是政府各部会在疫情当前之下，并没有真正筑起「政府总动员」的防疫治理网。
所谓政府总动员，是当国家出现重大危机事件时的紧急动员模式，各级部会积极投入抗疫的前线，把疫病治理当成国安议题。在疫病大流行阶段，紧急动员模式中（请参考国家灾难因应与准备计划），清楚明订各部会（如国防部、劳动部、交通部、教育部、经济部）的权责，由行政院副院长层级以上的首长坐镇中央疫情指挥中心（CECC），跨部会指挥、控制、协调、沟通及调度各部会的人资物流，相关部会分层分流负责执行。
▲ 日前海军敦睦舰队中的盘石舰爆发新冠肺炎疫情。（图／国防部提供）
政府总动员并非新鲜事。从过去几次重大公共卫生危机，例如 SARS 与 H1N1 大流行，台湾政府已经建构成熟的治理模式，因应疫情的严重程度，启动跨部会机制。
反观这场 COVID-19 世纪之疫，中央流行疫情指挥中心从启动以来，出身技术官僚的卫生福利部长一直是指挥中心的灵魂，发言人则由疾管署副署长担任。
根据《传染病防治法》，中央流行疫情指挥中心首长确实拥有以上法源所赋予的行政权力，理论上足以动员各部会的人资物流。但是实际上真的如此吗？由过往几场大型疫病的历史经验来看，指挥官实际的行政位阶确实会影响行政命令的执行成效，在盘点各部会各自管辖的问题上，难以着力并检讨改进。
关于这点，我们建议台湾政府应根据疫情的发展，考虑适时调整指挥中心的行政权力结构，在权力下放与行政伦理中，取得对台湾全体人民利益的最佳安排。
参考新加坡政府的共治模式，是以部长层级作为指挥官，再上设一位资深副总理层级阁员作为顾问进行跨部会协调。殷鉴可循，若比照台星双方的行政组织架构，台湾政府可考虑由行政院副院长层级担任此顾问职，提升整体行政效能。
▲学者建议，台湾政府应根据疫情的发展，适时调整指挥中心的权力结构。（图／记者林敬旻摄）
在传染病疫情未造成大规模社区感染阶段，严格防堵（Hard Containment）是最重要的防疫策略。虽然本土病例又再度出现，但台湾目前整体疫情防控仍处于此阶段，并没有失控到需要进入下一个缓解措施（Mitigation）阶段。
成功的防堵策略，需要强化以公卫医疗为轴心的网络伙伴关系，而网络伙伴关系中很重要的一环，则是在制定防堵策略的早期就要确认利害关系人（Stakeholders），针对各个利害关系人所对应的伙伴关系，针对积极检测、缜密疫调、以及有效隔离三方面进行部属。
▲ 学者指出，在社区盛行率相对低的状况，应该要重视阳性检出率。（图／记者汤兴汉摄）
针对积极检测及有效隔离，落实分层风险管理
在社区盛行率相对低的状况，应该要重视阳性检出率，也就是极大化每一个检测的诊断力，针对有症状或是高风险族群进行积极检测，而非在社区进行普筛。在移工宿舍疫情爆发之前的新加坡，以及一直以来的台湾，都是根据这个原则在进行积极检测，但台星两地对于高风险族群的积极检测，以及有效隔离作法极为不同。
在社区层级，台湾与新加坡都是以有无出现症状，或是否与确诊者有密切接触，作为通报筛检的主要依据；但对于边境检疫，新加坡则是采取滚动而细致的风险分层管理 。（注2）
新加坡的作法看似复杂，却有清楚的政策逻辑脉络可循。在入境之前以及落地之后的检测隔离措施，是将入境地区根据各国疫情控制状况分为 6 大区，入境民众依据国民／永久居民、持有居留证／工作证、一般短期旅客分为 3 类，达成不同风险族群在检测以及检疫隔离的不同规范，且无论国籍以及入境的地区，在隔离期满之前一律必须接受核酸检测阴性之后才能放行。
▲ 学者分析，新加坡对于边境检疫，采取滚动而细致的风险分层管理。（图／达志影像／美联社）
台湾虽已针对不同国家疫情动态区分出低中高风险地区，但在入境检疫作为，却缺乏清楚依据风险分级来做出相对应强度的区别。除了针对特定地区入境者（例如印尼、菲律宾与英国）强制进入指定检疫所隔离，并在 14 天后接受核酸检测，对于来自低风险地区的一般入境旅客，却没有相对应松绑检疫作为。
以台星两地相互的入境规定来比较，从新加坡入境台湾的商务人士来自疾管署所认定的低风险地区，隔离 5 天之后核酸检测阴性即可自由活动。但从新加坡入境的国民，却仍然需要服满 14 天的居家检疫。而新加坡对于从低风险地区入境的旅客，在国民／永久居民、持有居留证／工作证这两群人与短期商务人士的入境检疫要求是相同的。
新加坡对于从台湾入境旅客的居家检疫规范，根据疫情的走向，早已将隔离检疫日数从 14 天缩短为 7 天，并自 12 月 18 日，更将居家检疫以入境后的落地核酸检测（SARS-CoV2 Swab PCR）来代替。
这个状况反应出台湾缺乏以科学证据来引导政策执行设计，来自同一个风险地区的不同身分入境旅客，目前并没有不同传播疾病机率的科学证据。
▲ 学者认为，台湾缺乏用科学证据引导防疫政策执行。（图／记者谢盛帆摄）
从新加坡模式看航空机组人员的疾病筛检机制进行调整之可能新加坡从 3 月 22 日开始，对所有返国的国人、永久居民、持长期工作签证外国人祭出居家隔离 14 天的规定（注3）。
但是对感染的高风险族群的航空机组人员，采取14天强制隔离是不切实际的。针对入境，不论是外国航空，或是国籍航空（新加坡航空）的机组人员，当时新加坡民航局与卫生部协调后，取得的共识是，只要严格做到各项防护措施（全程戴口罩及护目镜或面罩、专车接送入住政府指定的下榻旅馆后不出房门一步、监测体温），就可免除两周居家隔离的限制（注4）。同时，新航也与境外航站的民航机构洽谈对等的特许条件，免除隔离的限制。
国际航空业者皆已制定相关防疫指南，规范组员和乘客接触时保持安全防护的防疫措施。以新航为例，机组人员必须全程配戴口罩，空服员外加护目镜与手套的防护，并在飞航途中降低与乘客互动的频率。
▲ 学者直言，对航空机组人员采14天强制隔离不切实际。（图／达志影像／美联社）
新加坡针对边境检疫所采取的细致滚动式分层风险管理，最直接的影响之一，就是对应到航空机组人员的健康监测。
新加坡原先也只以一般防护作为航空从业人员等飞行频率高族群的防疫措施。但是 3 月初到 4 月 23 日，新加坡航空共有15名机组员感染确诊（注5）。有鉴于此，自 8 月 20 日起，新加坡民航局（Civil Aviation Authority of Singapore (CAAS)）针对国籍航空公司的机组人员，做出更严密的规范。
新加坡民航局为了保障机组员及其家人与大众的健康，规定所有返国的国航机组员，除了必须做到先前卫生部要求的防护措施外，还必须接受核酸检测。但是对于出发地相对感染风险低的国家（例如台湾、韩国、澳洲（除维多利亚省以外）以及中国大陆），当国籍航空机组员返回新加坡后，（该政府也允许该国人民返国后居家隔离），则可以免除核酸检测。
如飞行员等飞行频率高的族群，必须依照新加坡卫生部（Ministry of Health, MOH）相关规定执行常规测试（RRT）（注6），这类人员必须每隔 14 天进行 SARS-CoV2 Swab PCR 核酸检验。航空机组人员回航之后皆需接受核酸检验；但若机组人员是从六大区中可以进行居家检疫，而不需进入指定检疫所的国家入境，则不需接受核酸检测。
以新航为例，航空机组人员会被专车接送到（当地）政府与航空公司指定的饭店（通常距离市区较遥远），并定时测量体温，不准踏出单人房房门，同时也需要穿戴追踪器，以确认所有人员都遵守防疫规范。
在新加坡 8 月实施 RRT 措施之后，所有机组人员若飞行时有经过新加坡卫生部定义之中高风险国家，都需依法进行核酸检测，若有采检阳性的机组员，应持续隔离治疗，追踪到检验结果为阴性为止。
新航更进一步针对目前英国的新病毒株的疫情，提高机组人员的防护措施，在 13 个小时的飞行途中配戴N95口罩。
回头看台湾，交通部民用航空局（民航局）针对航空公司的机组人员防疫，已制定「国籍航空公司实施机组人员防疫健康管控措施作业原则」 （2020 年 3 月 19 日第一版制定，后截至目前最新版为本年 6 月 7 日）。以国籍航空而言，若是当天来回的短程航班，机师及组员以全程防护不下机降低接触风险方式防疫；长程航班则因休时规定，机师及组员必须下机到指定饭店休息且期间不能出房，隔离的作业原则如下简表：
台湾在机组人员的健康监测，并没有针对飞航风险地区进行差别防疫措施的设计，在机组人员的飞行途中的防护标准作业的落实，也出现人为因素的缺失，这也是此次机组人员感染群群所暴露出的问题。
当然，在新加坡也有机组人员不遵守隔离检疫的案例（注8），11 月中荷兰航空组员在检疫期满前迳行离开房门，违反规则，导致最后被移送看守所居留，到目前都还未被释放。在疫情初期，也有一名美籍机师因违反隔离规定而被判刑（注9）。
台湾在违反隔离检疫的执法上，有着与新加坡强势执法的相同决心，日前一位外籍移工因检疫期间踏出房门一步，就被指挥中心明快开罚，对于弱势移工的大力开罚举措，还引起国际媒体的关注。
反思台湾在机组人员的检疫管控，交由航空公司专案自行管理，在出现空服员违反居家检疫规定无法开罚之后，我们才赫然发现适用于一般民众与弱势移工的罚则，因航空业职业属性特殊的专案处理原则，产生了落差。
两造相比，可发现台湾与新加坡在落实分层风险管理的细致度上，政策的逻辑一致性与遵循科学证据的引导上，有着显著的差异。
针对高风险前线人员制定差异化的筛检策略
我们更值得借镜的是，新加坡采取的细致滚动式分层风险管理，除了针对入境旅客以及机组人员，其他类型需要纳入 RRT范畴内的前线人员，新加坡政府网站也以公开透明的方式清楚传达资讯。
而台湾对于高风险族群的常规筛检策略，一直没有清楚的政策表示，追根究底，台湾目前国内储备的检验量能，是否足以应对这样更大规模的挑战？
以下表格是新加坡政府针对疫病前线人员（Frontline workers）所做的分级汇整（注10），以下所列前线人员都需要定期接受常规的SARS-CoV2 PCR拭子检验：
针对积极检测，对检测量能进行压力测试
新加坡的分层风险管理策略，背后思维是希望逐渐以检测来取代隔离，以换取社会的重启与经济的活络。因此，检测量能便是新加坡政府相当重视的一项武器。
在疫情初始，新加坡政府就开始进行检测量能的提升，将检测方法多样化，并且扩增可进行核酸检测的实验室。当移工宿舍疫情爆发之后，新加坡进入了长达八个月的真实世界压力测试，检测量能从 4 月初的每日 2,900 件到 4 月底的每日 8,000 件，已经提升到目前的每日 27,000 件；新加坡樟宜机场，从 10 月开始也已经能够提供每日 10,000 旅客的检测量。
根据疾管署的资料，台湾的检验量能，已从 4 月初的每日 3,950 件，提升到 11 月初的每日 9,433 件（注11）。疾管署曾经表示目前的检测数目距离最大量能还有一段距离，但政府对于检测最大量能到底能到达怎样的目标，并没有清楚对外公布。在再度出现本土案例之后，指挥中心可以考虑对于台湾的检测量能进行压力测试，模拟爆发大规模社区感染之后单日最大检测量能，以厘清是否有需要强化的环节。
在真实世界中能否将检测量能提升的关键因素之一，取决于实验室标准作业流程的优化。针对一个新兴传染病，实验室的标准作业程序，包括样本的处理流程、试剂的批次、检测仪器的校正等等，都需要重新建立。
在检测量能需求大增之下，对于实验分析的效度（Analytical Validity）便是一大考验。实验分析的效度，是指每一次的检测都有高度的可重复性，不会因为实验室人员的轮班、试剂批次的不同、检测仪器的校正，而有所影响。
新加坡卫生部在 5 月曾发现一间实验室，因其中一组检验试剂组出现仪器校正误差的问题，导致 33 起检测结果出错，呈现「伪阳性」；随后在 7 月又再度发生一起实验室将一名中学生的样本，以及移工的采集样本标错的乌龙事件（注12）。
▲ 新加坡的分层风险管理策略，背后思维是希望逐渐以检测来取代隔离。（图／路透）
在台湾，同样的检体错置，在 10 月也发生在江苏台商与从法国返台的案 536 的事件中（注13）。当我们对于某些国家的阴性检验报告「伪阴性」过高有怀疑的同时，必须回过头来检视，目前台湾 80 家实验室标准作业程序，是否都能达到高效度。
值得一提的是，新加坡在检测量提升过程当中，经历了全球 PCR 检测试剂缺货，甚至用来采检的棉棒也断货的紧急状况。以国立新加坡大学为首的许多研究单位，便迅速投入研发创新的行列，对真实世界的需求做出迅速的回应，例如利用 3D 列印制模生产替代采检棒，发展不须利用 PCR 反应的核酸快筛检测法，未雨绸缪地为未知做准备。台湾的检测量能压力测试，也可以盘点 PCR 试剂在本土生产的供应链是否充足，按照盘点口罩生产原料的方式，对于检测相关供应链进行国内清查。
新加坡发展 COVID-19 检测试剂有一个国家队，由新加坡科技研究局（Agency for Science, Technology and Research, A*STAR）下属的研究单位与陈笃生医院合作，结合生资运算、检测研究、商品化中心、以及临床验证的一条龙做法，在疫情早期就推出自主研发的检测试剂 Fortitude 2.0，审核的 Health Scienc Authority（HSA）快速核准，并技转新加坡本土生技公司量产。
台湾的许多研究单位也在 COVID-19 疫情之后，投入资源进行自主研发。可惜的是，台湾一年来，看不到政府跨部会总动员对于本土检测研发的有效协调合作。
▲ 新加坡樟宜机场从 10 月开始，每日能检测一万名旅客。（图／达志影像／美联社）
以工研院开发之 iPMx 分子快速检验系统为例，仅有可乐罐大小的系统最快可于40分钟内得到 COVID-19 定性判别结果，根据疾管署 7 月 22 日所发布的新闻稿（注14），此系统在参加国际独立第三方分子诊断品质管理监测机（Quality Control for Molecular Diagnostics, QCMD）举办的 COVID-19 检测能力测试（Proficiency Test）中，盲测检测结果也全数正确，成果优越。
但经济部经济部长王美花，在 9 月 29 日参与台湾生物产业发展协会会员大会上，却提到卫福部仍旧不愿采购工研院系统，而卫福部次长薛瑞元的解释则是，因为疾管署研发的检验试剂已经使用习惯，没有替换的必要。（注15）
卫福部的顾虑，或许根源于台湾并没有在无疫情之时，就建立好检测研究、商品化中心、以及临床验证一条龙做法的新加坡模式，而当疫情来临之时，也缺乏有弹性的部会网络伙伴合作，看到的结果就是台湾在 COVID-19 试剂开发上，失去了扶植本土自主研发的机会。
▲ 台湾新冠肺炎试剂开发上，失去扶植本土自主研发的机会。（图／路透）
强化疫调网络伙伴合作，增进数位疫调能力
新加坡能对于分层风险管理有强大的信心，另一方面是因为素来有着缜密的疫调传统，对每一个确诊病例都会进行巨细靡遗的详实调查。
一旦病例确诊之后，各专责医院的内部疫调人员会先建立病患过去 14 天每分每刻的详细接触史，在 2 个小时之内要上传卫生部的疫调小组，再由疫调小组将接触者分类成有症状的密切接触者、无症状的密切接触者、以及一般接触者，接着进行分流疫调。有症状的密切接触者会被送至医院隔离采检；无症状的密切接触者则是启动辅助警力护送进行居家或是隔离所隔离。
卫生部的疫调小组与新加坡警方的犯罪侦查组合作，从所有确诊病例的疫调资料中进行分析，以找出可能的群聚。同时，犯罪侦察小组也会针对无法联络到的接触者，或是不明接触者，进行访谈调查或是调阅监视录影过滤足迹。
在此次疫情当中，结合犯罪侦查与科学检测最有名的群聚案例，就是将 1 月 29 日至 2 月 9 日发生的 Grace Assembly of God 教会群聚感染事件，与 1 月 25 日、1 月 19 日所确立的三个感染群，回溯式地连结起来。新加坡的犯罪侦察组（Criminal Investigation Department (CID)） 透过过滤监视录影以及盘查讯问的技巧，帮助疫调小组找出失落的环节。
此次外籍机师确诊后的疫调过程，台湾也采用了与新加坡类似的策略，在与警政系统合作之下突破确诊者不愿意配合疫调的困境，成功找出密切接触者。与警方的网络伙伴关系的策略，事实上在台湾的传染病疫调系统中早已不陌生，指挥中心可考虑参考新加坡的政策透明化作法，将疫调流程比照过去对公众讲解普筛原则的科普宣导，使民众更加清楚针对 COVID-19 所强化的疫调流程，降低对于社区存在可能破口的焦虑。
▲ 学者建议疫情指挥中心，可参考新加坡的政策透明化作法，降低民众对于社区存在可能产生破口的焦虑。（图／达志影像／美联社）
新加坡动态调整疫调人员的人力需求，在疫情初始，只有 7 组共 10 人的正式编制疫调团队，随着疫情的演变，疫调团队在 ４ 月已经扩充为 20 个团队，并调度新加坡国军投入了 1300 名人力，参与协助疫调的工作。就算在移工宿舍疫情大爆发的阶段，新加坡仍然没有放弃缜密的疫调，继续投入更多志工人力。
我们也建议台湾，在此时可以考虑建立疫调志工训练机制，以储备未来若发生大型社区感染的疫调需求。
新加坡的《传染病防治法》（Infectious Diseases Act），对于隐瞒或提供不实疫调资讯，有严厉罚则，最高可开罚一万新元（约合 22 万台币）或服刑 6 个月，先前亦曾有来自中国的夫妇就因此被起诉。
此次台湾对于外籍机师的疫调不实，指挥中心最初表达了因确诊者国情不同的无奈。如果公权力在违反防疫政策的强势执法的决心是一致的，那么在此类案件的处置上，倒不需要如此被动。桃园市卫生局随后也的确明快地依照不实疫调，对外籍机师进行开罚，接下来有待检察系统是否能就散播传染病的故意明知犯意启动侦查。
▲ 学者建议台湾建立疫调志工训练机制，以备未来发生大型社区感染的疫调需求。（图／路透社）
除了传统疫调方式，新加坡也大举加强数位追踪的能力，进一步对分层风险管理构筑更完善的防护网。新加坡政府结合蓝牙科技，在 3 月推出合力追踪（TraceTogether）的 App，希望民众能够在手机下载使用来记录个人的接触史。
随着新加坡在解除封城阻断措施之后进入社会开放第三期，这个合力追踪的科技进一步发展成随身的配戴装置，免费提供所有居民领取，新加坡政府计划将以这个数位科技取代进入公共场所扫描 QR code 留下数位足迹的作法，来达到使社会能够安全开放的「数位免疫」。
这个数位追踪政策，在新加坡这个监视录影机密度世界最高的国家，却也造成不少质疑，主要是对于政府监控个人行踪的忧虑，以及资安维护的考量，毕竟新加坡近年已发生数起巨量资料被骇而外泄的事件。新加坡政府多次保证，合力追踪的资料只会在针对确诊者的疫调过程中启动而不会挪为其他用途。
但，就算在对于政府有着高度信任的新加坡，都要靠着政策强制执行才能达到预设的覆盖率，同样的数位追踪科技在对于数位人权要求的公民意识更高的台湾，能否实施类似的防疫策略，还值得观察。
数位防疫在台湾的 COVID-19 作为上，在钻石公主号案，已累积了正向的经验。
▲ 学者指出，高雄市长陈其迈藉钻石公主号事件，发展出可行的疫情「数位防控」方式。（图／路透社）
钻石公主号案之借镜可能：于大型集会加强现有数位防疫及疫调模式再现
台湾具备了完成数位防疫的科技以及手段，但缺乏一个明确的准则及指引来实施。前行政院副院长现任高雄市长陈其迈在 12 月 23 日针对高雄市跨年的防疫策略提到，关于本次新增本土案例一事，他曾向中央疫情指挥中心建议能进行更严谨的疫调，也提到大数据防疫和科技防疫的可执行性（注16）。
陈其迈市长算是藉台湾钻石公主号事件，发展可行的疫情数位防控方式，这个利用大数据分析钻石公主号病例相关接触史的经验的数位防疫成果，也已刊登在国际期刊「医学网路研究期刊（Journal of Medical Internet Research）」。
钻石公主号乘客的足迹追踪，是以四大手段：接驳车的 GPS 定位追踪（GPS in the shuttle bus）、信用卡交易日志（credit card transaction log）、CCTV (closed-circuit television) 、及智慧型手机位置资料（mobile position data）来进行回溯。其中，最有效的是智慧型手机的定位资料 。
▲追踪「钻石公主号」旅客的足迹，最有效的是智慧型手机定位资料。（图／路透）
从前述研究中，我们可得知台湾具有强大的科技防疫技术及实力，也已经有成功的场域实作经验。但回头看本次对于外籍机师（案 765）及台籍员工（案 771）的足迹揭露方式，于 12 月 23 日「如何强化人力仲介公司管理照护移工责任及落实边境检疫之具体措施」专案报告中，卫福部次长石崇良表示，因为确诊人数较少，疫调可能相较单纯，因此未在第一时间发布细胞简讯（注18）。
在政策逻辑与执行面上，此防疫作为与指挥中心在例行记者会上公布确诊者足迹，呼吁大众进行自我健康管理的执行逻辑并不一致，也与钻石公主号事件发生背景所累积的场域实作经验不符合，暴露出台湾在防疫政府总动员上，各部会处室的步调不一。
面对岁末年终的大型跨年集会，指挥中心抛出参加民众全程开启手机讯号的防疫措施。这虽能再现台湾在钻石公主号所累积的数位防疫经验，但指挥中心针对自我健康管理者所抛出的「天眼说」，又必须回归到上述对于数位人权的法治保护、公权力因疫情之名启动数位监视追踪的合理性、已及对于资安的潜在威胁的讨论。
很可惜的是，台湾在一年来疫情控制相对稳定的状况下，针对数位防疫政策相关的规划并没有明显地呈现。
台湾有着让国际惊艳羡幕的数位大臣唐凤，各部会若能积极部属就相关政策有完整规划，未来十年的数位防疫政策将能让台湾继续保持世界防疫书卷奖的领先地位。
▲ 学者认为，台湾的「数位防疫政策」相关规划，没有被明显呈现。（图／路透）
疫病的适性治理
从这次纽籍机师趴趴走的事件，再次反应以台湾卫生福利部主导的防疫作为，与新加坡政府联合共治的防疫小组，在政策制定的节奏的不同之处。
随着疫情的演变、疫病的了解与控制，从防疫物资的供应全面到位、到优先取得新冠疫苗，新加坡政府祭出的防疫政策与作为，也随之适性调整，从 6 月 2 日开始阻断期（Circuit Breaker, CB）第一期，到 12 月底展开的第三期，新加坡政府根据疫调资讯与防疫资源，体现适性治理的具体作为 （参考下表） 。（注19）
其中值得注意的，新加坡在进入第三期后，计划强制每个人都随身配戴小型追踪器。当追踪器在全国达到七成的覆盖率，搭配逐渐扩大的疫苗施打，新加坡将提早在明年第二季达到全岛群体免疫，民众可维持正常经济活动。
▲▼新加坡政府规划在12/28后，计划强制每个人随身配戴小型追踪器。图为新加坡政府发配的小型追踪器。（图／黄韵如教授独家提供，未经授权勿任意翻拍）
至于入境新加坡的外国观光客，依照出发地的风险分类，下机后在樟宜机场当场采检。在结果出炉的 24 小时内，入境旅客需要短暂隔离，等待一天内核酸检验阴性（2021 年可能检测结果的等待时间会更短），即可外出从事正常活动。台湾籍旅客 12 月 18 日后进入新加坡，就是如此。
当然，适性治理的政治哲学背后，其实是经济考量。新加坡是个丛尔岛国，作为亚太航空运输的枢纽，若是长期全面锁国，单纯仰赖岛内消费或是线上交易，难以支撑经济命脉，就算采取返国后 14 天的强制检疫隔离，对整体经济与社会秩序的冲击，实在太大，因此在国境的限制与开放的利弊权衡之下，新加坡政府以明确、透明与坚定的政策作为，适时调整防疫的节奏。
在政策松紧之间，除了掌握最新的疫病资讯与疫情发展，跨部会组成的共治工作小组也充分采纳跨国防疫专家的建议，借由集体的讨论与研拟，有计划的逐步开放国境。
在岛内移工疫情获得控制后，从 9 月份开始，新加坡开始从低传染风险、疫情已获控制的国家（例如汶莱、纽西兰），建立「绿色通道」，先行开放限时试点的双边互惠，或是单边入境免隔离的政策松绑，让国人实际感受疫情趋缓带来的商机，产生正面的预期心理回馈。
这是因为疫病的控制，并不是单单表面上确诊个案数的降低，或是聚会人数上限的条整，同时也表示国境的适度开启与对外的逐步开放。
政府借由此举，具体带领人民朝预定的新常态迈进，强化人民对政府带头抗疫的信心，社会也可以因应防疫政策的松绑，提早预作准备。
▲ 新加坡在岛内移工疫情获得控制后，开始从低传染风险国家（如汶莱、纽西兰）建立「绿色通道」。（图／路透）
新加坡政府能针对疫情控制适时做出适性治理，其中很大部分是因为根据目标群体做出不同的风险评估，再采取不同的监测与检验方法。若是全面采取为期两周的入境隔离，其实与锁国无异，也代表防疫政策的僵化，无法弹性的因应疫情的减缓而松绑。
新加坡的适性治理，让民众具体感受到，整体社会为了疫情的控制（大我）带来极大的不便，当看到防疫措施松绑，政府宣布的政策红利（亦即生活与生计的改进），长时间戒急用忍、牺牲小我的代价，这一切的努力就值得了。
适性调整防疫政策与作为，使人民产生对政策松绑的正面回应，提高抗疫的士气。当抗疫之战进入延长赛，此举可以避免人民的警觉心开始松懈、疲软，为疫苗开始施打，台湾社会产生群体免疫之前，帮政府争取人民更久的警觉意识，使国人打从心里配合防疫措施。
▲ 学者提醒，台湾需要适性调整防疫政策，避免当抗疫进入延长赛，人民开始松懈。（图／指挥中心提供）
避免过度诉诸道德劝说
与世界上大部分地区不同的是，台湾民众在疫情初期的防疫意识就非常之高，这是台湾防疫成果斐然的最关键因素。以防疫金三角来分析，新加坡在适应性治理与网络伙伴关系表现都十分出色，但民众的防疫公民意识不足，反应出了新加坡长期以大政府施政所造成的公民社会弱化的现象。
而台湾与新加坡最不同的就是，公民社会强韧，民众的防疫公民意识几乎到达了一个人人皆兵的状态，社区自主发起的草根防疫措施比比皆是。
诉诸公民社会的集体防疫道德型塑，到了疫情已接近周年之际，政府必须开始避免过度依赖民众的自主行为，而忽略了政府应尽的治理责任。
以边境控管为例，比较适切的作法，应该是参考新加坡滚动而细致的风险分层管理，对现有模式进行修正，不应该一律以国际疫情仍然严峻为理由，对大部分的入境民众从严把关，而却对一些特殊协定例如商务旅行或是机组人员所开的方便之门，欠缺监控配套措施。
因为当民众察觉风险分层管理上的那把尺存在双重标准，却没有科学根据足以解释之时，就会在防疫的道德劝说面向产生反弹，进一步对于政策的一致性产生疑虑。
在劝进民众拥抱数位防疫科技的同时，若在道德劝说面向存在双重标准，对于未来想要进一步推动数位化智慧国家便会产生阻力，目前内政部计划推出的数位身分证便是最好的例子。
▲ 学者建议，台湾的边境控管，可参考新加坡滚动而细致的风险分层管理。（图／记者周宸亘摄）
结论：从适性治理到真正前瞻的超前部属
新加坡外交部长维文医师（Vivian Balakrishnan），在本年 3 月 11 日接受 CNBC 的专访时表示，这次的疫情，是对每个国家的医疗品质、治理标准和社会资本的严峻考验。如果该三面向中的任何一个被弱化，都将被毫不留情地暴露出来。
▲新加坡外交部长维文医师（Vivian Balakrishnan）。（图／路透）
如同在云论上一篇投书「新加坡经验：长期忽略移工 防疫跌大跤」所提出的观点，新加坡能重拾防疫优等生称号，不外乎确实强化前述防疫金三角的所有面向：适性治理、网络伙伴关系、道德劝说。
将属性不同的群体分案处理，依据风险管理，让公私部门及人民的每一份资源，都能精准地提供能量。这是政策的敏捷度（Policy Agility），能够因应政策问题的不断演进与高度不确定性，适时适度适性的调整政策作为，而非一味的墨守一套欠缺实证支持的防疫措施，消耗行政单位资源在做低风险群体的管理，亦非优化资源运用在高风险群体的管理，更让社会的防疫意识有不必要的情绪起伏。
▲ 学者警告，若台湾单赖道德劝说，短期内恐出现防疫疲乏。（图／记者汤兴汉摄）
台湾的人民从疫情爆发伊始，就仰赖政府及人民之间的合作，培养出强而有力的防疫意识。唯独若仅仰赖道德劝说，在适应性治理及网路伙伴关系两面向不施力，极有可能造成三角失衡，短期内出现防疫疲乏（Epidemic Fatigue），产生防疫破口，长期下来错失经济复苏反弹的力道，消耗社会资本，产生人民对政府举措的信心危机。借由舆论压力让民众自治是提升公民意识展现，但若仅让情绪渲染的意识膨胀，极有可能演化为网路霸凌式的道德劝说，产生过激的言论。
政府的视野应该要在人民之上，协助人民打开对外视野，当我们努力宣扬台湾在防疫的世界版图中成为角落生物，呼吁人民不断相忍为国的同时，不妨也参考新加坡政府适性治理的模式，适时适度根据传染风险的高低对目标群体分类分群，参考采纳实证科学，该松绑要松绑、该检测要检测、该紧缩要紧缩，才能在后疫情的复苏时期，为台湾长远的防疫政策永续发展再下一城。
超前部署应有真正前瞻的作为，防患于未然，而不是不停地亡羊补牢。负重前行之后才能承受真正之轻，台湾社会才能从防疫焦虑感中获得自由。
团队资料
黄韵如教授，旅居新加坡多年，现职为国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人。郑如韵兽医师，国立台湾大学兽医学系毕，现任职于台湾大学防疫科学研究中心。赖育宏医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕，专长为传染病大流行的组织行为研究。
参考资料
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